Erstellt am: 02.05.2005 Autor: Dimitrios Argirakos Status: Senior
Über das Wesen der Außenpolitik
Der Begriff „Außenpolitik“ erscheint uns heute so vertraut, dass man meinen möchte, es habe diese Form des Politischen schon immer gegeben und sie sei Teil der Geschichte aller Staaten und Gesellschaften. Auch wenn Thukydides und Perikles gänzlich unbestritten als Entdecker der Machtpolitik angesehen werden, war es Niccolò Machialvelli vorbehalten die Anfänge der außenpolitischen Wissenschaft zu prägen. Sein 1513 verfasstes und 1532, erst fünf Jahre nach seinem Tod, gedrucktes Buch Il Principe machte Machiavelli nicht nur berühmt, sondern gilt als Ursprung der Staatsräson. Doch erst Richelieu schmiedete aus den Gedanken Machiavellis ein universelles rhetorisches Werkzeug, das politische Eliten zwang, ihr Denken und Handeln in neue Bahnen zu lenken. Für ihn stand „der Staat“ über dem König, war ein Begriffswesen von solchem Gewicht, dass es den Monarchen auf das Regieren verpflichtete, um den Staat zu erhalten und dessen Macht zu vergrößern. Über Richelieu mag noch so kontrovers diskutiert werden, an den Realitäten führt kein Weg vorbei: Nicht nur, dass er den französischen Staat in der Zeit von 1624 bis 1642 zur ersten europäischen Großmacht gemacht hat, deren Reichtum zu einer Quelle monumentaler Inspirationen für König Ludwig XIV. wurde. Im Westfälischen Frieden von 1648, sechs Jahre nach Richelieus Tod, wurden seine Prinzipien, seine Art, sich die Welt vorzustellen und sein analytisches Vermächtnis von den modernen Staaten Europas als allgemeingültige gedankliche Konstruktion akzeptiert. Davon rührt Richelieus Platz in den Geschichtsbüchern als Erfinder der Außenpolitik. Dass es hierfür eines mörderischen Krieges gegen das eigene Volk, Exekutionen Andersdenkender sowie barbarischer Unterdrückung und Ausbeutung der französischen Bauern bedurfte ist eine andere Seite der historischen Medaille. Nicht zu verschweigen, dass Richelieus erfolgreiches politisches Manipulieren und Taktieren gegen die Habsburger Ländereien ein Drittel der europäischen Bevölkerung das Leben kostete und ein verwüstetes Europa hinterließ, dass über 200 Jahre benötigte um sich von den Folgen zu erholen. Am Ende freilich notwenige Übel, denn wenn der Staat über dem Menschen steht, ist kein Platz für Moral. Der Mensch ist unsterblich und findet sein Heil nach dem Tode, aber der Staat ist vergänglich und findet sein Glück auf Erden oder gar nicht. Richelieus Lehre von der raison d’état hat die Menschen zu Objekten des Staates degradiert und diesen als Subjekt erst möglich gemacht.
Die Schüler perfektionierten die Vorliebe des Lehrers für Kartographie und erfassten die Welt unter geopolitischen und machtstrategischen Gesichtspunkten. Europas Herrscher und solche die es werden wollten, grübelten über ihren Karten, ersonnen Mittel und Wege wie der eigene Staat, ungeachtet aller moralischen Verwerflichkeit, zu stärken sei. Denknotwenig ergab sich, dass alle Staaten ein gemeinsames Interesse verfolgten, weshalb die Denkfigur der Balance of Power entdeckt wurde, da es eine Supermacht unter allen Umständen zu verhindern galt. Man musste sich ungeachtet des eigenen Strebens nach staatlicher Macht und Größe mit Hilfe von Allianzen gegenseitig in Schach halten. In der Folgezeit beschäftigten sich eine Heerschar an Beamten und Gelehrten allein mit Fragen der Gleichgewichtspolitik und schufen komplizierte Schaubilder, die außenpolitisches Handeln der Staaten oder Koalitionen von mathematischen Formeln und wissenschaftlich verpackten Mutmaßungen abhängig machten. 1776 schließlich lieferte Adam Smith mit seinem Buck An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations das abstrakte Gerüstzeug für wirtschaftlich orientierte außenpolitische Interventionen in fremden Ländern um sich derer als Kolonien zu bereichern. Über allen Motiven, waren sie nun eher politischer oder ökonomischer Natur, stand Richelieus oberste Direktive, wonach der Feind eines Feindes stets als Freund zu behandeln war. Vor allem diese an sich pathologisch erscheinende außenpolitische Weisheit macht deutlich, worum es bei Außenpolitik eigentlich geht: Außenpolitik ist die Fortführung des Krieges mit anderen Mitteln! Wer nun meint, was in Deutschland nicht wenige tun, diese Schlussfolgerung über das Wesen der Außenpolitik sei Ausdruck alten Denkens, der hat Machiavellis Fürst im Kern schon nicht verstanden, denn ein Staat, der sich in jeder Hinsicht zum Guten bekennen will, muss zugrunde gehen inmitten von so vielen anderen, die nicht gut sind. Wer also davon ausgeht, dass andere Staaten selbst nach der Sonne greifen wollen, muss die Fähigkeit erlernen, nicht gut zu sein, und diese anwenden oder nicht anwenden, abhängig vom Einzelfall, Grad der Notwendigkeit und frei von Moral. Zwar sind die Beziehungen des wiedervereinten Deutschlands zu Beginn des 21. Jahrhunderts gegenüber den relevanten Mächten eher von Harmonie denn Feindseligkeit gekennzeichnet, doch sowohl Russland und China als auch Japan und Indien haben, nicht anders als die USA, ein Staatsverständnis, das sich mit dem Deutschlands vor dem Zweiten Weltkrieg vergleichen lässt. Geopolitik ist in diesen Ländern kein geistiges Tabu. Vielmehr ist sie fester Bestandteil jeder politischen Analyse nach innen und Politik gegenüber anderen Staaten nach außen.
Russland ist auf eine Größe geschrumpft, die es zu Zeiten Peters des Großen hatte. Es erlebt die Dekolonialisierung, in deren Folge sich immer neue Staaten an seinen Grenzen bilden, als einen ausgesprochen schmerzvollen Prozess. Die bittere Einsicht, dass man im Zeitpunkt der Renaissance religiöser Orthodoxie in Russland seinen Einfluss in der Ukraine verloren hat, ist für die Moskauer Elite einschneidender, als es der Verlust der überseeischen Besitzungen für die Großmächte Europas in der Mitte des letzten Jahrhunderts war. Die Menschen quält dazu die leidvolle Frage, was mit dem Land nach dem Wegfall seiner Weltmachtgeltung geschehen soll, weswegen Ihnen ob der sich abzeichnenden Veränderungen in den herannahenden Jahren traumatische Erfahrungen bevorstehen. Niemand weiß, wie die Neuordnung der Beziehungen zu den früheren Sowjetrepubliken im Westen und Süden des Landes aussehen wird. Auch die Politik zum großen Nachbarn China ist von Ratlosigkeit gekennzeichnet, auch wenn Präsident Putin seit geraumer Zeit die Annäherung sucht. Die Menschenleere in Sibirien zählt da schon zu den Klassikern ungelöster russischer Probleme. Kopfzerbrechen bereitet den Strategen aber vor allem die ungewisse Zukunft der Energiequellen Zentralasiens, um die mit dem Irakkrieg ein großes Spiel zwischen den USA, Russland, Indien und China begonnen hat.
Der dynamische Aufstieg Chinas von einer Regional- zur Weltmacht ist zentrales Element der Verlagerung der internationalen politischen Gewichte nach Asien. In dem Maße aber, in dem die kommunistische Nation ihre revolutionäre Ideologie über Bord wirft und sich dem Marktkapitalismus öffnet, könnte die Versuchung steigen, im Nationalismus einen Ersatz zu finden. Allerdings sind die Zeiten vorbei, in denen dieser noch als einender Panasianismus nach Sun Yat-sen, dem Vater der chinesischen Revolution, verstanden wurde. Heute pflegen die Führer im Reich der Mitte ungeniert eine Art des Nationalismus, die deutlich enger an den Japaner Yukichi Fukozawa angelehnt ist, der im Jahre 1885 mit seinem Slogan „Abkehr von Asien – Aufbruch nach Westen“ die Neudefinition Japans als Nationalstaat erst möglich gemacht hat, indem er fortwährend dazu aufrief der kulturellen Dominanz Chinas und des Konfuzianismus abzuschwören. In Wahrheit war die Entfaltung Japans zum Staat europäischer Prägung keine Abkehr die Besetzung von Asien mit dem Zweck Nippon als ökonomische Führungsmacht zu etablieren. Auch die anhaltende Diskussion um das nordkoreanische Atomwaffenprogramm zeigt, wie nötig es für die westliche Welt ist, zu einer soliden Zusammenarbeit mit China zu kommen. Leider ist die Frage zu lange als ein Problem der Waffenkontrolle behandelt und als solches auf einen Konflikt zwischen Nordkorea und den USA reduziert worden. Dabei geht es um deutlich mehr. China erwünscht sich von Amerika ein Einvernehmen über die politischen Entwicklungen in ganz Nordostasien. Die Zukunft des Despotenregimes in Pjöngjang ist für Peking dabei nur eine von vielen Fragen. Weitaus wichtiger ist die Einigung über das Tempo der Wiedervereinigung Koreas, den Verbleib amerikanischer Truppen im pazifischen Raum und die Rolle von Nuklearwaffen in der Region. Das alles auf gleicher Augenhöhe verhandelt werden soll, versteht sich aus chinesischer Sicht ganz von selbst, aus amerikanischer Warte nicht zwangsläufig, was die ganze Sache zusätzlich erschwert.
Japan steht dem geostrategischen Konsolidierungsgeschacher in Nordostasien zwischen China und den USA skeptisch gegenüber. Mit Akribie und diplomatischem Geschick forciert Tokio einen umfassender außen- und sicherheitspolitischer Wandel, dem nicht nur die pazifistische Grundhaltung der Nachkriegsgeneration zum Opfer gefallen ist. In der Koalition der Willigen ist Nippon heute bereit, seine Rolle als Unterstützer Amerikas anzunehmen und bereitet sich zugleich darauf vor, die internationale Bühne erneut als Führungsmacht zu betreten – für die anderen Mächte Chance und Herausforderung zugleich. Die atomare Provokation von Seiten Nordkoreas hat diesen Prozess beschleunigt, denn Japan sieht in der koreanischen Halbinsel traditionell seine Sicherheitsinteressen berührt. Sollten die Sechser-Gespräche Nordkorea am Ende gar offiziell dazu berechtigen, selbst über ein Atomwaffenpotenzial verfügen zu dürfen, wird Japan den Bau eigener Kernwaffen ernsthaft in Betracht ziehen oder sich aber zumindest in die Position bringen, um eine Produktion von Sprengköpfen innerhalb kurzer Frist möglich zu machen. Ungewiss ist auch, ob Japan künftig eine Außen- und Sicherheitspolitik betreiben wird, die auf einer exklusiven Allianz mit den USA basiert. Zwar bestehen gemeinsame Pläne zum Aufbau eines Missile Defense Systems und auch die Streitkräfte beider Staaten sind sehr eng miteinander verzahnt. Doch japanische Sicherheitsexperten favorisieren zunehmend eine asiatische Variante der Nordatlantischen Allianz um die Achse Indien-China-Japan, zumal die chinesisch-japanische Aussöhnung für eine vorstellbare Asiatische Union eine ähnliche Rolle spielen könnte wie die deutsch-französische für Europa. Würde es gelingen neben den beiden Rivalen China und Japan auch noch Indien in ein politisches Abbild der Europäischen Union einzubinden, wäre Hegels These vom Lauf der Weltgeschichte vollends ad absurdum geführt, denn diesem gesamtgesellschaftlichem Potenzial Asiens hätte das alte Europa und das neue Amerika wenig entgegenzusetzen. Bis dahin bedient sich Tokio der Hilfe Berlins, Moskaus, Paris, Brasilias, Pretorias und Neu-Delhis um ein politisches multilaterales Gegengewicht zu China und den USA herzustellen.
Indien ist zwar seit einiger Zeit offiziell Atommacht, doch zeichnet sich sein Aufstieg in den kleinen Zirkel der Großmächte erst für das laufende Jahrzehnt ab. Nicht nur, dass die für Neu-Delhis Sicherheitsinteressen wichtigste Region, die moslemische Welt in Zentralasien, völlig identisch ist mit dem Fokus amerikanischer Politik in den kommenden Jahren. Mit seinen 150 Mio. Moslems, deren Zahl bei gleich bleibender demographischer Entwicklung schon bald auf weit mehr als 300 Mio. anwachsen wird, hat Indien aus innenpolitischen Gründen ein starkes Interesse daran, dass im amerikanischen Krieg gegen den Terror der radikale Islamismus eingedämmt wird, denn diese fanatische Geistesströmung hat vor den indischen Grenzen nicht Halt gemacht und droht seit geraumer Zeit die Stabilität der Region rund um Indien, Pakistan, Nepal, Bhutan, Assam und Bangladesch niederzureißen, die nur durch ein sensibles religiöses Gleichgewicht zwischen Moslems, Sikhs, Christen und Hindus aufrechterhalten wird. Indien hat sich zwar seit dem Ende des britischen Empires erfolgreich dem Aufstieg einer fremden Macht zwischen Singapur und dem Arabischen Meer widersetzt und hierbei verstärkt auf eine neutrale Außenpolitik in der Tradition Mahatma Gandhis vertraut, doch geben die Konflikte der Vergangenheit mit Pakistan ein detailliertes Bild darüber, zu was Indien in der Lage ist, wenn es seine nationale Integrität gefährdet sieht.
All dies zeigt, dass die Welt so sehr in Bewegung ist wie schon seit Jahrhunderten nicht mehr. Diplomatie ist heute, anders als nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs, gefordert, Elemente einer Ordnung hervorzubringen, deren Rahmenbedingungen komplexer sind als damals, weil der Raum, den es zu gestalten gilt, kein atlantischer mehr ist, sondern ein global vernetzter. Zudem wurde die Welt nach dem Ende des Ost/West-Konfliktes unruhig. Die Verhärtung, die durch abgegrenzte Interessensphären der Supermächte USA und Sowjetunion entstanden war, wich einer brutalen Interessenartikulation einzelner Nationalstaaten. Konflikte können nicht mehr mit den herkömmlichen Mitteln der staatlichen Entwicklungs- und Wirtschaftshilfe oder militärischer Kooperation allein gelöst werden. Im Zweifel kann militärische Gestaltungskraft notwendig werden. Die Internationale Staatengemeinschaft steht freilich vor einem Dilemma sondergleichen, denn keines der Länder, die sich mit viel Elan aufschwingen die Welt neu zu ordnen hat Erfahrung mit dem entstehenden Staatensystem. Nie in der Menschheitsgeschichte mussten in die Gestaltung einer politischen Ordnung derart unterschiedliche kulturelle sowie religiöse Vorstellungen einfließen, und niemals zuvor hatte die Weltstruktur eine globalere Dimension. Die Geschichtswissenschaft kann daher nicht mit klugen Kompendien aushelfen, die im Zweifel zu Rate gezogen werden können. Den heutigen Staatslenkern verbleibt einzig das Mittel der Analogie und es kann kaum verwundern, dass Begriffe wie Staat, Souveränität und Gleichgewicht der Kräfte eine Renaissance erleben. Die Zeiten, in denen Machtkonzepte und Ideologien im Geiste Kardinal Richelieus und Adam Smiths nicht durchsetzbar waren, weil zwei rivalisierende Großmächte sich und den gesamten Planeten paralysierten, gehören seit dem Zusammenbruch der UdSSR der Vergangenheit an.
Die globalen Entwicklungen zu Beginn des 21. Jahrhunderts stellen für Deutschland aufgrund seiner Vergangenheit einen schweren Transformationsprozess dar, für den es Zeit benötigen wird. Wegen der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, dem weltweiten Terrorismus und anderer bekannter Gefahren der nationalen wie internationalen Agenda, wird die mentale Regeneration der Berliner Republik aber schneller voran gehen müssen als bisher. Gefordert ist zudem ein integrierter Politikansatz, eine Nationale Sicherheitsstrategie, in der ausgehend von einem umfassenden Verständnis der politischen, wirtschaftlichen, gesellschaftlichen, militärischen, aber auch ökologischen Wechselwirkungen verschiedene Mittel und Fähigkeiten systematisch aufeinander abgestimmt werden. Es sollte geklärt werden, wie sich Deutschland im Rahmen welcher Internationalen Organisation engagieren wird und wie es notfalls gedenkt mit anderen Staaten in einer flexiblen coalition of the willing zusammenzuarbeiten. Die Rolle der NGOs sollte dabei nicht ignoriert werden, zumal Berlin in Afghanistan wertvolle positive, aber auch äußerst negative Erfahrungen im Umgang mit nichtstaatlichen Akteuren gesammelt hat. Vor allem die Rolle externer Berater sowie die Höhe ihrer Bezüge ist in den vergangenen Monaten häufig kritisch diskutiert worden und sollten Gegenstand der Auseinandersetzung im Rahmen einer Sicherheitsdoktrin sein. Dass sowohl inhaltliche als natürlich auch geografische Schwerpunkte festzulegen wären, ergibt sich ebenso von selbst wie die Pflicht zu einer klaren Definition eigener nationaler Interessen.
Deutschland hat als exportabhängiges Land ein vitales Interesse daran, dass die internationale Ordnung nebst ihrer Organisationen mitsamt deren Regeln funktionsfähig ist, ausgebaut und gestärkt werden. Dass im Zweifel auch militärische Mittel eingesetzt werden müssen, um die Aufrechterhaltung des internationalen Systems sicherzustellen, ist folgerichtige Konsequenz dieses Interesses. Ergänzend muss die deutsche Außenpolitik durch multilaterale, aber auch vermehrt bilaterale, Maßnahmen die wirtschaftliche, politische, gesellschaftliche, militärische und ökologische Stabilität und Prosperität bestimmter Regionen wie etwa dem Kaukasus, dem Nahen und Mittleren Osten, in Zentralasien, in Afrika, aber auch verstärktem Maße in Teilen Latein- und Südamerikas, fördern. In diesem Kontext gilt es die Bestrebungen Brasiliens und Venezuelas zur Schaffung einer Südamerikanischen Union zu unterstützen, zumal das globale Gerüst der Nachkriegsordnung sich in einem dynamischen Wandel befindet. Nicht weniger ist nötig, als dass alle Ziele, Prozesse und Strukturen sowie Mittel und Fähigkeiten aller Akteure aufeinander abgestimmt sowie ressortübergreifend, besser nationenübergreifend, ausgerichtet werden. Die zügige Ausarbeitung von Leit- und Strategieansätzen, die sich den Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den Vereinten Nationen widmen, zugleich natürlich in den Zusammenhang der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eingebettet sind und klare Handlungskriterien anbieten, sollte von Deutschland daher federführend betrieben werden. Ruhend auf dieser profilgeschärften deutschen Außen- und Sicherheitspolitik und in Fortführung der Bemühungen innerhalb der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa zum Aufbau einer Plattform für kooperative Sicherheit könnte die deutsche Doktrin Impulse für die Entwicklung einer Rahmenregelung für das arbeitsteilige Verhältnis zwischen den Vereinten Nationen, regionalen Organisationen und der Nordatlantischen Allianz im 21. Jahrhundert geben. Zu guter letzt muss die Bundesrepublik, als Nation die einem Politikansatz prinzipiell skeptisch gegenübersteht, der sich vorwiegend an nationalen Interessen orientiert, und anstatt dessen die Bindung an abstrakt vereinbarte Regeln zur Staatsräson erklärt, bereit sein, Normen daraufhin zu überprüfen, ob sie den Gefahrenlagen noch gerecht werden und sie erforderlichenfalls modifizieren. Wer das Gewaltmonopol der Vereinten Nationen ungeachtet der Handlungsunfähigkeit des Sicherheitsrates und der vielen faktischen Durchbrechungen als sakrosankt betrachtet, hat aus den Krisen der letzten Jahre nicht viel dazu gelernt. Worüber zu reden sein dürfte, ist nicht nur die Frage, unter welchen Umständen und nach welchen klaren Verfahren Souveränitätseinschränkungen aus Sicht der internationalen Staatengemeinschaft möglich sein sollen. Ebenso wenig geht es im Kern um den deutschen Sitz im Sicherheitsrat. Vielmehr müsste die deutsche Diplomatie die aktuelle Unordnung der globalen Beziehungen als uneigennützige Chance nutzen, um sich als Konstrukteur einer neuen normativen Struktur als gute neue (normative) Weltmacht zu etablieren, nachdem sie während des Irakkriegs diese Rolle ausgefüllt hat. Alternativ zur Ausschließlichkeit der heutigen Entscheidungsstrukturen im Sicherheitsrat böte sich die vermehrte Verlagerung auf regionale Organisationen und eine effizientere Zusammenarbeit und institutionelle Verzahnung mit den G8, dem Internationalen Währungsfonds, der Weltbank und der Welthandelsorganisation an, um vor allem Fragen des Nord-Süd-Gefälles nicht mehr isoliert von Sicherheitsinteressen zu behandeln. Eine Nationale Sicherheitsstrategie könnte auch in dieser Hinsicht Vorarbeit leisten und Vorbildcharakter für die Internationale Staatengemeinschaft haben.
