Im März 2006 fand in New York die zehnte Sitzung des Ad Hoc Committees des für Rechtsfragen zuständigen 6. Hauptausschusses der Generalversammlung statt. Im Mittelpunkt stand die Beratung über die Comprehensive Convention on International Terrorism. Aufbauend auf einem allgemeingültigen Straftatbestand terroristischer Handlungen soll diese erste umfassende Konvention gegen den Terrorismus die bestehenden völkerrechtlichen Instrumente, die lediglich spezielle Formen des Terrorismus zum Gegenstand haben, ergänzen.

Nachdem die Staatengemeinschaft vom New Yorker Weltgipfel im Jahr 2005 den Auftrag erhalten hatte, die umfassende Konvention noch in der Periode der 60. Generalversammlung und damit bis zum September 2006 abzuschließen, waren die Erwartungen an die Sitzung entsprechend hoch. Nach Abschluss der Verhandlungen lässt sich jedoch nur eine nüchterne Bilanz der Ergebnisse ziehen. Auch wenn seit April 2005 der Entwurf einer umfassenden Konvention existiert, bestehen hinsichtlich der kritischen Punkte – insbesondere des Anwendungsbereichs der Konvention – weiterhin politische Differenzen. Diese lassen die Verabschiedung einer umfassenden Konvention gegen den internationalen Terrorismus noch in der 60. Generalversammlung unwahrscheinlich erscheinen. Nachfolgend werden zunächst die Bemühungen der Staatengemeinschaft skizziert, eine umfassende Konvention gegen den internationalen Terrorismus abzuschließen. Dabei wird insbesondere auf die Arbeit des Ad Hoc Committees in diesem Prozess eingegangen. In einem zweiten Schritt werden die Ergebnisse der jüngsten Sitzung des Ausschusses ausgewertet und auf seine Auswirkungen für die Verabschiedung der Comprehensive Convention hin untersucht.

1. Der Weg zu einer umfassenden Konvention gegen den internationalen Terrorismus

Auf der internationalen Ebene hat es bereits frühzeitig Versuche gegeben, eine allgemeine Konvention gegen den internationalen Terrorismus zu verabschieden. Diese blieben allerdings weitestgehend erfolglos. Zu nennen ist beispielsweise die Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism des Völkerbundes von 1937, die jedoch in Ermangelung einer ausreichenden Zahl von Ratifikationen niemals in Kraft trat. Die Konvention wurde allein von Indien ratifiziert. Bedingt durch die unterschiedliche politische Bewertung der nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzenden Entkolonialisierung und der damit verbundenen Gewalt wurde die Entwicklung eines umfassenden Übereinkommens gegen den internationalen Terrorismus unmöglich. Eine Trennung zwischen dem durch das Selbstbestimmungsrecht der Völker legitimierten Befreiungskampf und der auf terroristischen Mitteln basierenden Auseinandersetzung war bereits damals nur schwer möglich und verhinderte, dass sich die Staatengemeinschaft auf eine allgemeine Konvention gegen den Terrorismus einigte. Statt dessen wählte sie einen punktuellen Ansatz und ächtete als besonders verwerflich und gefährlich eingeordnete Begehungsformen der terroristischen Gewalt. Über die Pönalisierung bestimmter terroristischer Handlungsformen konnten sich die Staatenvertreter leichter einigen als über die Bewertung terroristischer Gewalt im Allgemeinen. In den vergangenen Jahren sind unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen dreizehn internationale Konventionen entstanden und durch regionale Übereinkommen ergänzt worden. Gemeinsam bilden sie ein sachbezogenes Netz gegen besonders häufig anzutreffende terroristische Aktivitäten. Allen diesen Konventionen ist gemeinsam, dass sie Straftatbestände für ein typischerweise terroristisches Verhalten formulieren. Die Vertragsstaaten verpflichten sich, diese Delikte unter Strafe zu stellen und tragen somit zu einer Harmonisierung der unterschiedlichen nationalen Rechtsordnungen bei.

In der Regel lassen die Konventionen den Staaten einen weiten Ermessensspielraum bei der Umsetzung der Vorgaben. Sie können ihren Verpflichtungen durch den Erlass bestimmter legislativer Maßnahmen oder die Angleichung bestehender Normen nachkommen. Die Konventionen verfolgen allesamt das Ziel, durch eine Angleichung sowohl der Tatbestände als auch der Strafrahmen hinsichtlich bestimmter terroristischer Verhaltensweisen Strafbarkeitslücken zu vermeiden. Durch einheitliche Regelungen soll weltweit die gleichförmige Strafverfolgung der terroristischen Täter gewährleistet werden. Auf diesem Weg soll außerdem die Entstehung von sog. „Safe Havens“, d.h. von Staaten, die aufgrund fehlender oder weniger strenger nationaler Regelungen als Zufluchtsorte für in anderen Ländern verfolgte Terroristen dienen, vermieden werden. Die verschiedenen Konventionen enthalten aber nicht nur Vorgaben hinsichtlich der Schaffung einheitlicher Straftatbestände und Strafrahmen, sondern verpflichten die Vertragsstaaten auch zu einer umfassenden Kooperation bei der Strafverfolgung und Rechtsdurchsetzung. Aus den Abkommen ergeben sich konkrete Verpflichtungen in Bezug auf Maßnahmen der Strafverfolgung gegen bestimmte terroristische Straftäter. Durch entsprechende Regelungen wird das völkerrechtliche Prinzip des ‚aut dedere aut judicare’ in den meisten der Abkommen rechtlich verankert. Demnach ist ein Staat verpflichtet, entweder selbst die Strafverfolgung durchzuführen oder aber die Tatverdächtigen an einen verfolgungswilligen Staat auszuliefern. Bedingt durch den oftmals politisch motivierten Charakter der terroristischen Taten enthalten die Abkommen ferner Vorschriften, nach denen die Vertragsstaaten ein Auslieferungsgesuch nicht mit der Begründung ablehnen können, es handele sich um eine politisch motivierte Straftat. Nur so kann sichergestellt werden, dass die Effektivität der Übereinkommen nicht beeinträchtigt wird. Den verschiedenen Anti-Terror-Konventionen ist zudem gemeinsam, dass sie die Staaten zur Zusammenarbeit und Gewährung von Rechtshilfe verpflichten.

2. Die Arbeit des Ad Hoc Committee: Fortschritte und Rückschläge seit 1996

Auf internationaler Ebene hat es bereits seit längerem intensive Bemühungen um die Schaffung einer umfassenden Resolution gegen den internationalen Terrorismus gegeben, da die einzelnen Spezialkonventionen nicht die Strafbarkeit jeglichen terroristischen Verhaltens gewährleisten. Eine allgemeine Konvention hat zudem den Vorteil, dass die Ratifizierungsprozesse überschaubarer werden. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt beschränken die zum Teil noch ausstehenden Ratifikationsprozesse der Spezialkonventionen die Wirksamkeit dieser Konventionen und führen zu einem unterschiedlichen Geltungsumfang der Konventionen in den einzelnen Ländern. Die rechtliche Grundlage für die Arbeit des Ausschusses stellt die Resolution 51/210 vom 17. Dezember 1996 der Generalversammlung das. Seine Aufgabe war zunächst darauf begrenzt, eine internationale Konvention zur Ächtung terroristischer Bombenanschläge als ein strafrechtliches Instrument vorzubereiten. Bereits im Jahr 1997 mündeten seine vorbereitenden Arbeiten in dem Abschluss der International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings durch die Generalversammlung. Aufgrund dieses Erfolges wurde die Arbeit des Ad Hoc Committee erweitert. Die Generalversammlung betraute es nunmehr mit der Erarbeitung einer Konvention, auf deren Grundlage man auch gegen die finanziellen Unterstützer und Förderer des internationalen Terrorismus vorgehen konnte. Die Arbeit des Ausschusses führte letztlich zur Verabschiedung der International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism durch die Generalversammlung im Dezember 1999. Auch bei der Vorbereitung der International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism, welche die Generalversammlung im April 2005 verabschiedete, war der Ausschuss maßgeblich beteiligt.

Von weniger Erfolg sind dagegen die Bemühungen des Ausschusses um die Schaffung eines umfassenden Übereinkommens gegen den internationalen Terrorismus gekennzeichnet. Während die anderen Konventionen dem induktiven Ansatz entsprechen und sich punktuell gegen eine bestimmte Erscheinungsform des Terrorismus richten, verfolgt die vorgeschlagene Comprehensive Convention einen deduktiven Ansatz und will sämtliche Formen des internationalen Terrorismus mit den Mitteln des Strafrechts verbieten. Damit sieht sich die Staatengemeinschaft nunmehr erneut vor die Frage gestellt, inwieweit terroristische Gewaltakte von der durch das Selbstbestimmungsrecht legitimierten Gewaltanwendung abgegrenzt werden können. Ob eine Comprehensive Convention zustande kommen wird, ist letztlich maßgeblich davon abhängig, ob die Staatenvertreter in dieser Frage einen Kompromiss finden.

Ein Erfolg bei den Bemühungen um eine umfassende Konvention gegen den internationalen Terrorismus lässt sich bereits verzeichnen. Die Staatenvertreter einigten sich auf Bestandteile einer Definition des Begriffs internationaler Terrorismus, die in Artikel 2 der Draft Comprehensive Convention festgehalten sind. Die Zäsur für den politischen Willen zu einer Einigung stellten – wie in anderen Bereichen der Terrorismusbekämpfung auch – die Anschläge vom 11. September 2001 dar. Diese Definition beinhaltet sowohl objektive als auch subjektive Elemente und entspricht damit der vom High Level Panel on Global Security im Jahr 2004 vorgeschlagenen Begriffsbestimmung. Demnach lässt sich Terrorismus objektiv als diejenige kriminelle Gewaltanwendung definieren, die sich gegen (Zivil)Personen oder materielle Güter richtet und durch eine besondere Intensität auszeichnet. Zusätzlich zum objektiven bestimmt sich der Terrorismus aber auch durch ein subjektives Element. Die Gewaltanwendung dient primär der Einschüchterung oder Zwangseinwirkung gegenüber der Bevölkerung mit dem Ziel, eine Regierung oder andere Staatsorgane zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen. Mittlerweile zeichnet sich auf der internationalen Ebene ein Konsens über diese Begriffsmerkmale der terroristischen Gewalt ab. Sie finden sich ebenfalls in den Resolutionen des Sicherheitsrates (Vgl. S/Res/1544) wieder.

Es schließt sich die Frage an, warum trotz der Fortschritte bei der begrifflichen Bestimmung des internationalen Terrorismus die Sitzung des Ad Hoc Committees erneut ohne Ergebnis vertagt wurde. Auch wenn die Draft Comprehensive Convention in ihrem Artikel 2 gemeinsame Merkmale des Terrorismus enthält, so darf dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Staatengemeinschaft weiterhin keine Einigung über das Verhältnis von terroristischer Gewalt und der unter Berufung auf das Selbstbestimmungsrecht der Völker ausgeübten Gewalt erreicht hat. Die Diskussion um die alte politische Streitfrage nach der Legitimität von Befreiungskämpfen oder Kämpfen gegen fremde Besatzungen wurde lediglich aus dem Tatbestandsartikel (Art. 2) in die Vorschrift über die Anwendbarkeit des Übereinkommen (Art. 20) verlagert. Wie die gerade zu Ende gegangene Debatte gezeigt hat, wird der vom Vorsitzenden des Ad Hoc Committees vorgeschlagene Art. 20 der Draft Convention on International Terrorism von den Staatenvertretern in dieser Form zumindest nicht akzeptiert. Bevor jedoch in dieser Frage keine Lösung gefunden ist, erscheint die Verabschiedung einer Comprehensive Convention in weite Ferne gerückt zu sein. Damit stellt sich erneut das umstrittene Verhältnis zwischen Terrorismus und Freiheitskampf als ein Hindernis für die Verabschiedung einer umfassenden Konvention gegen den internationalen Terrorismus dar. Die Richtigkeit des oft zitierten Aphorismus „one man’s terrorist is the other man’s freedom fighter“ scheint sich auch in der gegenwärtigen Debatte bestätigt zu haben.

Ausgewählte Literatur:

R. Alexander Lorz/Lars Mammen, Die Bedeutung multilateraler Konventionen für das Vorgehen gegen den internationalen Terrorismus, in: Katharina von Knop/Heinrich Neisser (Hrsg.), Countering Modern Terrorism, 2005, 321 - 338.

Katja Wiesbrock, Wer ist Terrorist?, in: VN 2002, 72 - 73.

Jasper Finke/Christiane Wandscher, Terrorismusbekämpfung jenseits militärischer Gewalt, in: VN 2001, 168 - 174.

Volker Röben, The Role of International Conventions and the General International Law in the Fights against Terrorism, in: Christian Walter (Hrsg.), Terrorism as a Challenge for National and International Security, 2004, 789 - 823.