Erstellt am: 13.06.2008 Autor: Christian Rieck Status: Senior
13/06 2008
Bemerkungen zum Europäischen Traum
Europa et Utopia ?
Mit großer Erleichterung wurde unter portugiesischer Ratspräsidentschaft der „Vertrag von Lissabon“ von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union unter Dach und Fach gebracht. Feierliche Unterzeichnung war am 13. Dezember 2007 im Lissabon. Doch schon der „Verfassungsgipfel“ in Brüssel im Juni 2007 unter deutscher Ratspräsidentschaft war ein Rückschritt in die Logik der intergouvernementalen Verhandlungen hinter verschlossenen Türen, die einst in Nizza an seine Grenzen gelangt war. Ein „Reformvertrag“ oder auch „Grundlagenvertrag“ hat Verfassungsgehalt und sollte als solches mehr sein als eine komplexe Paketlösung. Daher war die Formulierung einer „Verfassung für Europa“ damals einer europaverfassungsrechtlichen Innovation anvertraut worden, dem eigens geschaffenen „Konvent zur Zukunft Europas“. Die Verhandlungen zogen sich über anderthalb Jahre hin und waren trotz der Kritik an Giscards „Direktorium“ im Grunde öffentlich und transparent. Sie erfreuten sich einer regen Teilnahme der unterschiedlichsten Akteure – sowohl der mitgliedstaatlichen Organe wie auch der organisierten Zivilgesellschaft. Für die Qualität der Konventsentwurfes sprach, dass er als „Vertrag über eine Verfassung“ vom Kollegium der Staats- und Regierungschefs einstimmig angenommen wurde.
Doch die Geburt war alles andere als unkompliziert. Utopien als Motivationsfaktoren, als Rückbindung des Tagesgeschäfts an das Pathos hehrer Ziele, wirken nur langsam. Die Europaidee ist wirkmächtig, auch in der breiten Bevölkerung, doch lassen sich Europautopien schwer von der politischen Unzufriedenheit der Völker und Eliten abtrennen. Das war schon oft so in der Geschichte der Europäischen Integration:
Der Europarat, 1949 mit großer Euphorie gegründet, enttäuschte die Erwartungen der Föderalisten schon bald, als ab 1950 immer wieder Vorschläge, mit ihm verbundene supranationale Institutionen zu schaffen, am Widerstand der Briten und Skandinavier scheiterten – und er damit im kommenden europäischen Gefüge marginalisiert wurde. Paul Henri Spaak trat gar vom Vorsitz zurück, nachdem es dem Europarat ebenfalls nicht möglich gewesen war, den Plan einer Europäischen Armee (EVG) zu unterstützen. Mit der von Monnet und Schuman erdachten Methode der Koordination nicht auf intergouvernementaler Ebene sondern durch supranationale Behörden waren gemeinsame Landstreitkräfte in den kontinentaleuropäischen Hauptstädten nur im Paket mit einer echten Politischen Gemeinschaft (EPG) oder einer stärkeren Wirtschaftszusammenarbeit durchsetzbar. Nach vielen Mühen und Kompromissen scheiterte die EVG schließlich 1954 in der französischen Nationalversammlung. Kühl kommentierte Monnet das Verhandlungsergebnis mit den Worten, das Einzige, was an Supranationalität übrig geblieben sei, sei die gemeinsame Uniform. Die Zeit war noch nicht reif gewesen für diese Form von weitgehender Zusammenarbeit in diesem nationalstaatlich hochsensiblen Politikfeld. Ein ambitioniertes europäisches Integrationsprojekt war gescheitert und hatte der Idee Europa einen harten Schlag versetzt noch ehe sie richtig wirkmächtig werden konnte. Ohne Rückschläge ist dieses „Europa“ also nicht denkbar. Damals wie heute sprach man von der „Krise Europas“.
Das Projekt Europa ist ein offenes. Ein endgültiges Integrationsziel, ein konkreter Finalitätsbegriff jenseits der allgemeinen Werte und Ziele der Union, hätte das Einigungswerk der Union wohl mehr belastet denn befördert. Sie ist heute Staaten- und Bürgerunion. Dieser offene – aber nicht wertfreie – Finalitätsbegriff ermöglicht erst den Streit um Richtung und Geschwindigkeit der sich wandelnden und entwickelnden, der sich erweiternden und vertiefenden Union, indem er Raum lässt für unterschiedliche Visionen, die jedes Mitglied mit gleichberechtigter Stimme vorzutragen vermag. Unterschätzt wird oft, dass die Attraktivität und der Erfolg des Europäischen Projekts maßgeblich von dieser Teilhabe (ownership) abhängen: Diese Form der Partizipation erst ermöglicht die Rückbindung der Integrationsdebatte auf der Gemeinschaftsebene an die nationale Deutungs- und Legitimationsebene und erzeugt damit eine gewisse Loyalität („Europatreue“). Das macht „Europa“ zu einer ewigen Baustelle – einem Jahrhundertwerk im Wortsinne. Jeder Integrationsschritt ist dabei nur im Kontext der europäischen Verfassungspolitik zu verstehen, er ist gleichermaßen ein Ergebnis innerer wie äußerer Faktoren, abhängig also vom politischen Willen der beteiligten Akteure sowie von externen Schocks, die auf das Unionssystem einwirken. Eine Schwäche muss das nicht sein, hat dieses Modell doch eine beachtliche Dynamik erzeugt, die durch eine piecemeal integration, eine schrittweise und also sektorale Integration mittlerweile eine Tiefe von Staatlichkeit erreicht hat, die etwa Bogdandy in Anlehnung an Voltaires Wort von der grande république als „europäische Republik“ bezeichnet.
Das neue Millennium schien tatsächlich prachtvoll zu beginnen für Europa. Die Integrationsdynamik in der Union hatte sich seit dem Schrittmacher Maastricht (1991) nachhaltig beschleunigt und gipfelte schließlich in einem ambitionierten innen- und außenpolitischen Programm zur Stärkung und Sicherung der Stellung Europas in der Welt. Dann folgte das annus europaeus 2004 mit der zurecht gefeierten Rückkehr der zehn mittelosteuropäischen Staaten nach Europa und der feierlichen Unterzeichnung des Verfassungsvertrages in Rom, der Geburtsstadt der Union.
Dieses Programm war Ausfluss eines gewandelten europäischen Selbstverständnisses und eines neuen emanzipatorischen Selbstbewusstseins der Union seit dem Wendejahr 1989. Dieser geopolitische Ehrgeiz war aber zugleich einem euphorischen Konsens geschuldet, der weite Teile der europäischen und mitgliedstaatlichen Eliten gleichermaßen erfasst hatte: Dass nämlich das Europäische Projekt nach Bezwingung der Eurosklerose der 1980er Jahre nunmehr unumkehrbar sei und sich die Zustimmung dazu in der europäischen und den nationalen Öffentlichkeiten wie von selbst einstellen würde. Ja, Europa sei das Hohe, Schöne, Gute selbst.
Das Demokratiedefizit
Bei aller Kritik an den Mühen der Ebene, die europäischen Eliten waren für die Bürgerängste nicht gänzlich unempfänglich gewesen. Die Debatte um das „demokratische Defizit“ der Union hatte schon 1979 zur ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments geführt und über die Jahre ein deutliches Mehr an Transparenz- und Publizitätspflichten auch für das Handeln von Kommission und Rat gebracht. Seit Maastricht existierte gar als Ergänzung der jeweiligen nationalen Staats- eine Unions-Bürgerschaft, die den Status als citoyen européen offenbar machen sollte. Schließlich berief der Europäische Rat mit der Erklärung von Laeken im Dezember 2001 einen „Konvent über die Zukunft Europas“ ein, den er mit der Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung betraute. Festlich sprach die Erklärung von der historischen Bedeutung der europäischen Einigung und der Friedensmission Europas. Arbeitsziele waren neben einer Zusammenführung der bestehenden Verträge und der Vereinfachung der Instrumente der Union explizit Demokratie, Transparenz, Effizienz, Bürgernähe und die Klärung von Zuständigkeiten innerhalb der EU. Es findet ganz offensichtlich eine „Rückkehr de Normativen“ in die Integrationsdebatte statt.
Die im Verfassungsstaat verfasste Staatsgewalt kehrt auf die Bürger zurück und geht von ihnen aus. Träger des pouvoir constituant ist nicht „das Volk“ in einem fiktiven oder realen Naturzustand, Subjekte sind die kulturell aneinander gebundenen Bürger der Bürgergemeinschaft. Dies schlägt die Brücke zum Demokratieprinzip: Freiheitliche Demokratie wohnt dem menschen- bzw. bürgerrechtlichen Konzept inne und ist also lediglich organisatorische Konsequenz der Menschenwürde. Aus der „Ungleichzeitigkeit“ der Europäisierung von politischer Willensbildung und politikfeldbezogener Kompetenzordnung allerdings erwächst als Konfliktpotential das häufig beklagte „Demokratiedefizit“ der EU. Der Legitimationsbedarf des Regierens nimmt aber mit der Schwere der potentiellen Verletzung von Interessen und Präferenzen zu. In einem tief integrierten Verfassungssystem mit zum Teil redistributiver Wirkung wie der EU ist dies kein geringer Einwand.
Die Verfassungsdebatte als „Fenster zur Welt“
Die seit dem fin-de-siècle verstärkt tosende Verfassungsdebatte sollte also die „Fenster zur Welt“ öffnen und die Union wieder ihren Bürgern näher bringen. Von einer „konstitutionellen Neugründung Europas“ war die Rede, von einem constitutional moment, vergleichbar der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung 1776 oder der Schwur der Abgeordneten in der französischen Nationalversammlung 1789. Überwunden schienen mit der Hinwendung zum Konventsmodell die endlosen Verhandlungsrunden hinter verschlossenen Türen, die die Intergouvernementalen Konferenzen bestimmt hatten.
Unter breiter Beteiligung auch der interessierten Zivilgesellschaft arbeitete der Konvent anderthalb Jahre an seinem Entwurf, dieses Deliberationsmodell sollte in der Geschichte der EU eine neue qualitative Stufe der Legitimation erklimmen. Die Regierungskonferenz im Anschluss an den Konvent unterschied sich dann tatsächlich grundlegend von allen vorangegangenen Vertragskonferenzen seit der Einheitlichen Europäischen Akte 1986. Erstmals lag schon zu Beginn der Verhandlungen ein weitgehend ausgehandelter und allseits konsensfähiger Vertragsentwurf vor, der am 29. Oktober 2004 dann von den Mitgliedstaaten in der Ewigen Stadt unterzeichnet werden konnte. Bisher haben 14 on 25 Staaten den Verfassungsvertrag ratifiziert.
Das Scheitern des Verfassungsentwurfs im Mai und Juni 2005 in den Referenden in Frankreich und den Niederlanden hat die EU allerdings in ihre bisher schwerste politische Krise gestürzt, aus der auch die verordnete „Reflexionsphase“ bisher keinen Ausweg gefunden hat. Plötzlich werden auch andere Schwächen in der Union wieder stärker wahrgenommen: die ökonomische Krise und das Scheitern des Lissabon-Prozesses, die kraftlose Außenpolitik und das Ermüden des Barcelona-Prozesses, die schwerfällige, oft blockierte Verteidigungspolitik und das Verfehlen der European Headline Goals, schließlich die Identitätskrise der Union, die sich vor allem in der aktuellen Erweiterungsmüdigkeit und der Debatte um die Aufnahmefähigkeit der Union ausdrückt. Europas Utopienvorrat scheint verbraucht.
Freilich, nicht alle Großprojekte sind gescheitert. Der Wert der EU liegt gerade nicht in dieser Form von Hochglanzpolitik, sondern vielmehr in der institutionellen Verflechtung, Einwirkung und Einhegung – man mag dies durchaus „dialektisch“ nennen – nationalstaatlicher Interessen und Gefahren. Im Dauerrauschen der Kritik droht dabei zweierlei verloren zu gehen: die identifikatorische Wirkung eines mittlerweile selbstverständlichen europäischen Alltags und das Bewusstsein für die andauernde weltweite Attraktivität der Union. Es geht um nichts Minderes als die Indienststellung des Nationalen fürs bonum comune europaeum und seinen Beitrag zum Frieden in der Welt.
Interdependenzen im neuen Investiturstreit
Die Nachführung der Europäischen Verträge im Konvent zeigt: Verfassungspolitik ist Finalitätspolitik – und damit schlussendlich Identitätspolitik. Denn sie bestimmt das Ziel des europäischen Weges. Es geht also um Herz und Seele Europas. Daher gewinnt dieser moderne Investiturstreit an besonderer Bedeutung: Wer setzt die Verfassung? Wer besitzt die Deutungshoheit, wer die Legitimation im Verfassungsprozess? Wer ist Taktgeber des „Europäischen Konzerts“ – Mitgliedstaaten oder Europäische Institutionen?
Die Konventsmethode hat für diese Bedingungsfaktoren der Konstitutionalisierung der Union eine genuin europäische Öffentlichkeit geschaffen und die Dynamiken des Wettstreits der Ideen in dieser Politikarena offen gelegt. Ein Charakteristikum von Verfassungspolitik war und ist dabei, dass sich rechtliche Norm und politische Normativität überlappen und sich gleichzeitig gegenseitig bedingen.
Im rechtlichen Kosmos ist den unterschiedlichen Akteuren zwar im Kompetenzgefüge eine spezifische Rolle zugeschrieben, im politischen Kosmos sind diese allerdings aufs Innigste verflochten. Da das rechtliche und das politische Gewebe aufeinander einwirken und sich gegenseitig bestimmen, kann keine Ebene in diesem komplexen Gebilde ohne die andere agieren. Die Frage nach dem Ort des „Gravitationszentrums“ Europas ist also falsch gestellt. Europäische Verfassungspolitik geschieht weder ausschließlich in Brüssel, aber genauso wenig in Berlin, Paris oder London.
Was aus demokratietheoretischer Sicht problematisch erscheint, nämlich das Verflüssigen von Verantwortlichkeiten im governance-Netzwerk in der Union, wirft spieltheoretisch gerade den größten Mehrwert ab. Es ist diese „Verflechtungsfalle“ im Sinne Scharpfs, die die einstigen Antagonisten in ein Mehrebenenspiel zwingt – und also in die nicht bloß „symbolische“, sondern „konkrete Schicksalsgemeinschaft“. Sie beinhaltet einerseits ein voluntaristisches (weil der Beitritt zum acquis communautaire freiwillig ist) und andererseits ein determiniertes Element (weil der Austritt aus dem Integrationssog sehr viel schwieriger ist). So paradox dies klingen mag, doch auch das ist der identifikatorische Wert des europäischen Alltags.
Ein Europäischer Traum
Man sollte sich immer wieder ins Gedächtnis rufen: Vieles vom heutigen Entwicklungs- und Besitzstand lag noch vor 20 Jahren im Bereich des Phantastischen. Wohl sichtbarstes Zeichen der Normalität Europas ist die Selbstverständlichkeit, mit der die Mitgliedstaaten und deren westliche Verbündete der Gemeinschaft die Hauptrolle bei Entwicklung und Wiederaufbau Osteuropas zugedachten. Solch eine unverhüllte außenpolitische Darbietung der EG hätte ein, zwei Jahrzehnte zuvor den bitteren Widerstand seiner eigenen Mitglieder hervorgerufen. Auch das heute selbstverständliche Wort von der „Konstitutionalisierung der Verträge“ war vor wenigen Jahren noch mit einem Tabu belegt.
Europa braucht diese Art von positiven Utopien, keine Untergangsphantasien. Ein ambitioniertes Finalitätsziel könnte ein solches Utopia sein. Doch selbst wenn eines Tages ein konkreter Finalitätsbegriff gefunden werden sollte, wird dieser in jedem Falle aber nur für die Union, also das Europa im engeren Sinne gelten können. An den Rändern wird „Europa“ weiterhin unscharf bleiben (müssen). Zu diesen Unschärfen zählen zum einen die Mitgliedschaften in den unterschiedlichen Verbänden des Greater Europe – Europarat, NATO und OSZE –, zum anderen unterhalb der Schwelle der Vollmitgliedschaft die verschiedenen Assoziierungsmodelle zur EU selbst. Sie alle sind Ausprägungen eines „dynamischen Mitgliedschaftsmodells“ für die Wertegemeinschaft Europas. Dieses „offene Europa“ als „flexibler Regelungsraum“ ist ein Erfolg versprechendes und bewährtes Modell – als ein System sich überlappender Regelungsbereiche unterschiedlicher Integrationstiefen und damit Werk eines supranationalen asymmetrischen Föderalismus.
Jeglicher Finalitätsbegriff darf eines nicht sein: ein Rückschritt ins nationalstaatliche Jahrhundert. Europa darf niemals ein in diesem Sinne „geschlossenes“ werden (Fortress Europe). Ein klassischer Europäischer Bundesstaat würde die Logik des 19. Jahrhunderts nur fortschreiben. Nationalstaatliche Vorstellungen lassen sich nicht auf Europa projizieren. Als Identitätsprojekt sowohl subregional für einen über Jahrtausende geformten diversen Kulturraum als auch global für eine nach Politikbereichen diskursiv vernetzte Welt taugte dies nicht. Im Gegenteil, die Domestizierung staatlicher Gewaltausübung verlange auch auf globaler Ebene eine gegenseitige Einschränkung souveräner Handlungsspielräume.
Die nationale, in den Verfassungsstaaten bewährte gemeinschaftsbildende Vielfalt Europas ist Teil seines kulturellen Erbes und seiner kulturellen Zukunft. So wie die drei kulturellen Grundfreiheiten, die des Glaubens, der Wissenschaft und der Kunst, letztlich die Innovationspotentiale und Verjüngungspunkte des Verfassungsstaates bilden, so ist die Nation bei aller kultureller Offenheit gegenüber dem „Anderen“ ein Pfeiler und Garant der Verfassungsgemeinschaft Europa.
Was also will die Union? Zwar ist der Prozess der „Politisierung“ der Union seit Maastricht in vollem Gange. Dennoch kann ihre Finalität nur die gemeinsame und geteilte Finalität der in ihr organisierten Mitgliedstaaten sein. Trotz der affektiven Krise Europas ist und bleibt sie damit „Schicksalsgemeinschaft“. Durch den Verzicht auf Normenhierarchien und das Vertrauen auf loyalen Vollzug gemeinschaftsrechtlicher Normen ist sie auch freiwillige Rechtsgemeinschaft. Die Union ist also kein Übergangskonzept in einer Entwicklungsautomatik vom Staatenbund zum europäischen Bundesstaat. Unter der „Herrschaft des Rechts“ ist sie vielmehr immer contrat social, ein „Sich-Vertragen und Sich-Ertragen aller“.
Die europäische Integration ist zwar als Kontrakt konzipiert und ein vernunftgeleitetes Projekt der Aufklärung. Doch bleibt bei alledem das Wesen Europas die stete diskursive Suche nach Gemeinsamkeiten in den unterschiedlichen Visionen seiner verschiedenen Akteure. Mythen und Utopien können hier helfen – als Projektionsfläche und Inspirationsspeicher –, indem sie an transzendente Werte jenseits des politischen Tagesgeschäfts appellieren. Das meinte Giscard als er davon sprach „Europa zu erträumen“.
Cui bono? Weiler fragt ironisch nach dem „Kaiser in den neuen Kleidern“ Maastrichts. Letzten Endes geht es um und mit Europa um die Emanzipation des Bürgers aus der nationalen Enge, es geht nicht nur im rechtlichen Sinne um empowerment. Europa ist ein kosmopolitisches Projekt zur Einhegung des Leviathans Nationalstaat. Freilich haben Nationalstaaten – und deren Gliederungen – eine wichtige Rolle zu spielen als kollektiver Begründungszusammenhang von und für Individuen. Sie sind Identitätsspender und Heimatstifter. Doch Recht und Grund-Recht bleiben „kulturanthropologische Prämisse“ auch der EU: Nur der Mensch – nicht bloß der „Marktbürger“ oder der „Medianwähler“ – ist der letzte Adressat allen staatlichen Schaffens und Wirkens. Auch Tahar Ben Jelloun schreibt: „wer Europäer wird, trägt damit zur Kultur der Moderne bei, ohne die Werte seiner Zivilisation und Identität zu verleugnen. Europäer sein heißt, Grundwerte wie die Achtung der Menschenrechte zu vertreten, ohne seine Traditionen und seine Authentizität zu verlieren“.
Ein solches Kantisches Projekt, ein „Europäischer Traum“ in varietate concordia könnte eine nicht zu unterschätzende Identitätswirkung entfalten und mit seinen Inhalten von Inklusivität, Diversität, Lebensqualität, Nachhaltigkeit, Umwelt- und Menschenrechten, gar von universeller Bedeutung und Welt-Geltung sein. Dann aber ist der Agenors Tochter ein Platz an Kretas Sonne gewiss – als strahlendes Beispiel für Frieden, Werte, Wohlstand auf dem Kontinent der Kriege.
Wer setzt also die Verfassung? Europa ist noch immer mehr Staaten- denn Bürgerunion. Das ist dem Charakter der Union als Janus mit dualer Legitimation über Bürger und Mitgliedstaaten geschuldet. Nationalstaaten– und deren Gliederungen – haben eine wichtige Rolle zu spielen als kollektiver Begründungszusammenhang von und für Individuen. Sie sind Identitätsspender und Heimatstifter – und als solche „in kantischer Absicht“ tragende Pfeiler des Europäischen Projekts. Ein „Staatsvolk“ oder auch nur eine „Aggregierung der Staatsvölker“ als unmittelbarer Ursprung einer volonté générale européenne ist der Union schlicht wesensfremd – ebenso übrigens, wie ein Europäischer Bundesstaat oder auch eine reine Freihandelszone. Europa ist und bleibt Idee, eine Projektionsfläche für die Finalitätsvorstellungen ihrer verfassungspolitischen Akteure. Ihren Wettstreit transparent zu machen, ihn einer interessierten Öffentlichkeit zugänglich und damit der Kritik zugänglich zu machen, beendet die Geheimdiplomatie in den „Brüsseler Hinterzimmern“, das unwürdige Geschacher um die Zukunft der Schicksalsgemeinschaft. Das würde den politischen und rechtlichen Europaverfassungsdiskurs in der Medienöffentlichkeit professionalisieren und dem Europäischen Projekt jenseits der Debatte um die Staats- und Integrationssymbole endlich wieder das geben, was es so dringend benötigt: Respekt.
