Erstellt am: 09.05.2008 Autor: Ulrich Petersohn Status: Bisher nicht definiert
Möglichkeiten zur Regulierung von Privaten Sicherheitsunternehmen (PSF)
Seit den 1990 Jahren haben private Akteure zunehmend an Bedeutung in der Sicherheitspolitik gewonnen. War dies vormals fast ausschließlich die Domäne des Staates, bieten PSF nun militärische Beratungen, Training und auch operative Dienste an. Diese global agierenden Unternehmen bewegen sich damit in einem Kernbereich des modernen Staates: dem Gewaltmonopol. Dieses beinhaltet nicht nur die direkte Kontrolle über die Streitkräfte und Polizei, sondern auch den Export von militärischen Dienstleistungen. Insbesondere in den USA, Großbritannien und Südafrika ist der Markt rasant gewachsen. Auch wenn in Deutschland kein vergleichbares Wachstum der Branche zu verzeichnen ist, haben die Meldungen über die Ausbildungshilfen eines deutschen PSF für libysche Sicherheitskräfte gezeigt, dass sich die Frage der Regulierung und Aufsicht auch hier stellt.
Was sind PSF und welche Probleme sind mit ihrer Existenz verbunden?
Private Sicherheitsunternehmen bieten ein breites Spektrum an Dienstleistungen an: Bereitstellung als auch Analyse von Informationen und Aufklärungsdaten; Beratung und Training von Streitkräften sowie der Polizei; Durchführung von operativen Aufgaben, wie der bewaffnete Schutz von Einrichtungen, Personen und Konvois, aber auch Geiselbefreiung und Evakuierungsoperationen.[i] Durch die Art der angebotenen Dienstleistungen, sind diese Firmen in der Lage Gewalt direkt einzusetzen oder signifikante Unterstützungsleistungen für Konfliktparteien zu erbringen. Dies kann sich in unterschiedlicher Weise auswirken. Durch das Anwerben eines PSF kann eine Konfliktpartei schnell militärische Kapazitäten aus- oder aufbauen und dadurch das Kräftegleichgewicht verändern. Auch hat die Existenz der Firmen Auswirkungen auf Abrüstungsanstrengungen. Abgebaute Streitkräfte können durch Expertise und Unterstützung von PSF in kürzester Zeit wieder hochgerüstet werden.[ii] PSF können, kurzum, einen signifikanten Einfluss auf die Stabilität von Staaten oder ganzer Regionen nehmen. Weiterhin sind sie in der Lage die Politik ihres Heimatlandes zu unterlaufen. So könnte sich die Bundesregierung zum Beispiel in einer Situation wiederfinden, in der sie die Teilnahme an einen Konflikt ablehnt, deutsche PSF hingegen deutsches militärisches Know-How und ehemaliges Bundeswehrpersonal in die Kriegszone entsenden.[iii] Ebenso könnte sich die Bundeswehr im Falle eines Auslandseinsatzes eines Tages Streitkräften gegenüber sehen, die durch deutsche PSF und ehemalige Bundeswehrangehörige ausgebildet wurden.
Der Deutsche Markt
Der deutsche Markt ist im Vergleich zu den USA oder Großbritannien sehr klein. Während es in den USA um die 50 PSF und in Großbritannien circa 30 Firmen gibt, existieren in Deutschland nur vier oder fünf. Auch sind die Firmen an sich wesentlich kleiner. Blackwater USA, einer der großen US-Anbieter, kann nach eigenen Angaben eine einsatzbereite Einheit in Battalionsstärke aufstellen und auf eine Datenbank von 14.000 Spezialisten zurückgreifen.[iv] Deutsche PSF können nichts vergleichbares leisten. So geht die Größe der Datenbanken bei weitem nicht in die Tausende, sondern umfasst um die 100-150 Personen.[v]
Die geringe Größe des deutschen Marktes und Firmen liegt keinesfalls an den Wachstumsraten der Branche insgesamt. Blackwater, Triple Canope oder Aegis, zum Beispiel, waren vor dem Nachfragehoch im Irak entweder nicht existent oder ebenfalls kleine Unternehmen. Allerdings konnten die US und britischen Firmen mit mindestens zwei entscheidenden Wettbewerbsvorteilen gegenüber ihren deutschen Konkurrenten in den Markt einsteigen: Erstens, in den USA und auch in Großbritannien existiert eine ausgeprägte Tradition Spezialkräfte zu unterhalten und diese auch im Ausland einzusetzen. Dies führt dazu, dass anders als in Deutschland ein großer Pool an erfahrenem Personal für den privaten Markt zur Verfügung steht. Zweitens haben die deutschen PSF große Schwierigkeiten auf dem US-amerikanischen und britischen Markt Fuß zu fassen. Lukrative Regierungsaufträge des State Department oder Pentagons werden in der Regel nur an US-Firmen vergeben, in manchen Fällen auch nur an US-Bürger. In der Bundesrepublik existiert eine vergleichbare Nachfrage durch das Außenministerium oder die Bundeswehr nicht.
Regulierung von PSF
Trotz der geringen Größe des Marktes genügt jedoch eine einzige Firma um die Regierungspolitik zu unterlaufen und Wissen zu exportieren, wie das Beispiel Libyens zeigt. Eine staatliche Regulierung der Industrie kann solche Risiken minimieren. Allerdings sind von vornherein Grenzen gesetzt. So kann allenfalls das Handeln von Firmen einer gewissen Kontrolle unterzogen werden. Das Handeln von Einzelpersonen ist dadurch kaum zu erfassen. Das heißt, die Probleme der deutschen Söldner die zum Beispiel in den Kriegen auf den Balkan kämpften, ist auf diesem Wege so gut wie nicht zu regeln. Ebenso ist die Reichweite nationaler Ansätze begrenzt. Firmen können jederzeit ihren Sitz ins Ausland verlegen, um sich der Kontrolle zu entziehen.[vi] Dies wird erleichtert, da das Kapital der Firmen nicht in ortsgebundenen Produktionsanlagen besteht, sondern in einer Datenbank oder einem Netzwerk von Spezialisten, die bei Bedarf angeworben werden.[vii] Da allerdings die bestehenden internationalen Regelungen zur Kontrolle von PSF unzureichend sind und eine Koordinierung auf europäischer Ebene aufgrund der Interessenunterschiede kaum wahrscheinlich erscheint, bleibt kurzfristig nur der nationale Weg.
Der Schlüssel der nationalen Regierung liegt darin, das Kontrollinteresse des Staates mit Vorteilen für die PSF zu verbinden, um eine Abwanderung zu verhindern. Dem Kontrollinteresse wird durch ein dreigliedriges System am besten Rechnung getragen: erstens, eine Registrierung von Firmen und Lizenzierung von Verträgen; zweitens, ein Monitoringsystem, das Verstöße festestellt; drittens, ein Sanktionierungssystems, das im Falle der Verstößen greift. Der Vorteil einer solchen Regulierung liegt für die PSF im Reputationsgewinn durch die staatliche Anerkennung. Sie werden als legitime Unternehmen anerkannt und können sich von den Illegitimen abgrenzen. Solange das Regulationssystem sich nicht unverhältnismäßig auf die Wettbewerbsfähigkeit der Firmen auswirkt, würde jede Flucht ins Ausland einer Selbstanzeige gleichkommen und sich umgehend in einer Beschädigung der Reputation auswirken.
Verbote werden dem Problem und dem Potential von PSF nicht gerecht
In der Regel bereiten die Dienstleistungen in denen PSF direkt Gewalt anwenden die größten Sorgen. Allerdings ist ein Verbot nicht der geeignete Weg dem Problem zu begegnen, wie das Beispiel Südafrika zeigt. Bereits 1998 hat Pretoria mit der Regulierung des PSF Marktes begonnen und den Foreign Military Assistance Act (FMAA) erlassen. Eine überarbeitete Fassung trat im Januar 2008 in Kraft.[viii] Bereits in der Version von 1998 wurde jegliche direkte Beteiligung an Kampfhandlungen für den persönlichen Profit verboten und als Söldnertum definiert. Vor dem Hintergrund des humanitären Völkerrechts erscheint der Ausschluss von operativen Dienstleistungen auf den ersten Blick folgerichtig. Dem ersten Zusatzprotokoll der Genfer Konvention zufolge ist es nur Angehörigen staatlicher Streitkräfte erlaubt sich direkt an Kampfhandlungen zu beteiligen. Allerdings hat der FMAA eine wesentlich größere Reichweite als die Regelungen des Völkerrechts. Diese verbieten nur eine direkte Beteiligung an Kampfhandlungen in internationalen, d.h. zwischenstaatlichen, Konflikten. Der FMAA hingegen schließt die Beteiligung in allen Konflikten aus. Das Verbot hat jedoch keine Kontrolle der Tätigkeiten gebracht. Einige südafrikanische Firmen haben ihren Sitz ins Ausland verlegt und nach wie vor bieten ca. 1000 südafrikanische Soldaten und Polizisten ihre Dienste im Irak an. Die Neufassung von 2008 geht sogar noch weiter als die Vorgängerversion von 1998 und definiert jegliche direkte als auch indirekte Beteiligung an Kampfhandlungen als Söldnertum.[ix] Je nach Auslegung ist ein solch weitgehendes Verbot dazu geeignet der gesamten PSF Branche in Südafrika die legale Grundlage zu entziehen und wird somit wahrscheinlich in weiteren Abwanderungen resultieren. Über die offensichtliche Unwirksamkeit nationaler Verbote hinaus sind diese auch deshalb nicht erstrebenswert, da sie den positiven Beiträgen, die PSF zur internationalen Sicherheit leisten können, nicht gerecht werden. Legitimen aber schwachen Regierungen wird so die Möglichkeit genommen Dienstleistungen, zur Ausbildung und direkten Unterstützung ihrer Sicherheitskräfte einzukaufen, wenn sie in innerstaatlichen Konflikten unter Druck geraten.[x] Ebenso macht ein solches Verbot es PSF fast unmöglich Schutzaufgaben für internationale Organisationen oder Nichtregierungsorganisationen in Krisenregionen zu übernehmen. Selbst wenn diese grundsätzlich defensiv ausgerichtet sind, könnte dies als direkte Beteiligung an Kampfhandlungen gewertet werden.
Ein Verbot operativer Aufgaben sollte somit nicht weiter gehen als die völkerrechtlichen Regelungen es erfordern. In internationalen Konflikten bleibt daher eine direkte Beteiligung an Kampfhandlungen durch PSF (solange sie nicht Teil staatlicher Streitkräften sind) ausgeschlossen. Alle anderen Tätigkeiten sollten keinem generellen Verbot unterliegen, allerdings von der Regierung kontrolliert werden.
Registrierungs- und Lizenzierungspflicht
Eine Registrierung- und Lizenzierungspflicht bringt sowohl Vorteile für die Regierung, als auch für die Firmen. Die Registrierung von Firmen macht den Markt für die Regierung transparenter. Grundlegende Informationen über Art der angebotenen Dienstleistungen und Umfang des Marktes sind dadurch verfügbar. Des Weiteren verbindet sich mit einer Registrierungspflicht eine Möglichkeit zur Steuerung. Die Regierung kann Standards in Bezug auf Professionalität, Transparenz und Training des Personals als Vorbedingung für eine Registrierung erheben.[xi] Die Steuerungsfähigkeit kann durch die Etablierung eines Lizenzierungssystems für einzelne Verträge noch weiter ausgebaut werden. Den Behörden wird es so ermöglicht von Fall zu Fall zu entscheiden ob ein Export an wen zulässig ist.[xii] Der Vorteil für die Firmen liegt im bereits erwähnten Reputationsgewinn. Sie können darauf verweisen, dass sie von der Regierung aufgestellte Standards erfüllen und erhalten somit eine Art Gütesiegel.
Allerdings kann auch das Registrierungs- und Lizenzsystem zu einer Abwanderung von Firmen führen, wenn dadurch die Wettbewerbsfähigkeit unverhältnismäßig einschränkt wird. Grundsätzlich lässt sich nicht verhindern, dass mit einer Lizenzierungspflicht von Verträgen Nachteile bei der Bewerbung um Ausschreibungen von fremden Regierungen verbunden sind. In einigen Fällen dürfte es nicht im Interesse des Kunden sein Art und Umfang der Dienstleistungen bekannt zu geben, da sie die nationale Sicherheit berühren. Eine Meldepflicht könnte somit zur Disqualifikation des Bewerbers führen.[xiii]
Unabhängig davon um welchen Auftrag sich die PSF bewerben ist jedoch ein schlankes und effizientes Lizenzierungssystem notwenig, damit keine langen Wartezeiten bei der Vergabe entstehen. Diese würden einen der entscheidenden Vorteile von PSF zunichte machen. Kunden fragen die Dienstleistungen von PSF häufig in Krisensituationen nach in denen eine schnelle Reaktion entscheidend für den Erfolg oder Misserfolg ist. Könnten PSF ihre Dienstleistungen, durch lange Lizenzierungsprozeduren gehindert, nicht mehr schnell weltweit zur Verfügung stellen, würde dies einen erheblichen Wettbewerbsnachteil bedeuten.[xiv] Insbesondere bei kleinen Firmen, wie sie auf dem deutschen Markt zu finden sind, kann dies sogar existenzielle Probleme hervorrufen, wenn die Firmen die notwendigen finanziellen Ressourcen zur Überbrückung der Wartezeit aufbringen müssten.
Eine häufig diskutierte Möglichkeit der Vereinfachung von Lizenzverfahren ist, bestimmte Tätigkeiten vorab zu genehmigen. Es dürften dann natürlich nur die lizenzierten Dienstleistungen angeboten werden. Problemtisch ist dabei allerdings, dass sich das Anforderungsprofil in einem laufenden Einsatz ändern kann und dann unintendiert ein Lizenzverstoß auftritt oder eine neue Lizenz in einem laufenden Einsatz beantragt werden muss. Ebenso besteht für die Regierung kaum eine Möglichkeit zu kontrollieren wohin und an wen die Dienstleistungen exportiert werden.
Eine bessere Möglichkeit die Gefahr von Verzögerungen zu minimieren und eine Kontrolle über den Export zu gewährleisten sind Vorabgenehmigungen bestimmter Dienstleistungen in bestimmte Länder und Regionen. In den USA müssen beispielsweise Verträge zwischen PSF und NATO Partnern nicht nochmals einen internen Begutachtungsprozess durch die Behörden durchlaufen.[xv] Diesem Modell folgend, könnten im Falle Deutschlands alle Aufträge, die zwischen deutschen PSF und NATO oder EU-Mitgliedern, sowie mit Internationalen Organisationen geschlossen werden, vorab genehmigt werden oder einem sehr verkürzten Verfahren unterliegen. Ergänzend könnte eine Negativliste von “states of concern” und Embargoländern ausgegeben werden, in die unter keinen Umständen Exporte erlaubt werden.[xvi]
Monitoringsystem
Da der Staat durch eine Registrierung und Lizenzierung, den Firmen eine Form von Legitimität verleiht ist die Errichtung eines Monitoringsystems dringend erforderlich, das in der Lage ist Verstöße auch im Ausland festzustellen. In den USA hingegen ist seinerzeit keine Behörde für solche Aufgaben geschaffen worden. Die Überwachung wird teilweise durch die örtliche Botschaft in ihrem Alltagsgeschäft mit übernommen.[xvii] Obwohl es nahe liegt Militärattachés aufgrund ihrer Expertise mit der Aufsicht zu betrauen, können dadurch Interessenkonflikte entstehen. Nicht selten kommt es vor, dass hochrangige pensionierte Militärs in die private Wirtschaft wechseln und dann von ehemalige Untergeben überwacht werden.[xviii] Dies dürfte im deutschen Fall momentan noch kein Problem sein. Dennoch könnte, um dem Problem vorzubeugen, von vornherein entsprechend geschultes Personal des Außenministeriums diese Aufgabe übernehmen. Weiterhin zeigt die Überbelastung des Personals im US-Fall, dass eine Anpassung des Personals an die Anzahl und den Umfang der im Land tätigen PSF notwendig ist, um eine effektive Überwachung zu gewährleisten. Dies kann jedoch zusätzliche finanzielle Belastungen hervorrufen und zu höheren Personalanforderungen führen.
In jedem Fall sollte flankierend eine Praxis der Selbstverpflichtung der PSF gefördert werden. Die Regierung könnte an diesem Prozess partizipieren und die Genfer Konvention, die UN „Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials“ und die „Voluntary Prinicples on Security and Human Rights“ zur Grundlage eines freiwilligen „Codes of Conduct“ machen. Der Vorteil dabei ist, dass es schon zahlreiche Nichtregierungsorganisationen gibt, die das Verhalten von Akteuren auf diese Standards hin überprüfen und beobachten. Diese könnten somit in ein Überwachungsregime eingebunden werden.
Sanktionssystem
Die wichtige dritte Säule der Regulierung von PSF ist ein Sanktionssystem, das sowohl bei Lizenzverstößen, als auch bei Straftaten greift. Ausgereifte Sanktionssysteme sind weder in den USA noch in Südafrika zu finden. Die Notwendigkeit Regelungen einen effektiven Sanktionsapparat zur Seite zu stellen zeigt sich allerdings am Falle Südafrikas. Trotz der vorangeschrittenen Regulierung sind einige der dort ansässigen Firmen ohne Lizenz im Irak tätig, ohne dass sie bisher dafür belangt wurden. Eine erste Antwort, wie ein Sanktionssystem aussehen kann findet sich in den USA. Dort wurde die Möglichkeit geschaffen den „Military Extraterritorial Jurisdictional Act“ und der „Uniform Code of Military Justice“ auf private Dienstleister anzuwenden, wenn diese Straftaten begehen.[xix] Allerdings sind so nur Dienstleister erfasst, die für das Militär arbeiten. Andere unterfallen diesen Regelungen nicht. Unabhängig von den Mängeln, erscheint der eingeschlagene Weg richtig: ein System der extraterritorialen Strafverfolgung zur Kontrolle von PSF zu schaffen.[xx] Sanktionen für Lizenzverstöße und persönliche Konsequenzen für kriminelle Handlungen müssen ein essenzieller Bestandteil des Kontrollregimes für PSF sein.
Fazit
Auch wenn eine solch extensives Wachstum der PSF-Branche wie in den USA, Großbritannien und Südafrika in Deutschland nicht zu erwarten ist, so ist Regulierung dennoch notwendig. Insbesondere da der Markt in Deutschland noch in den Kinderschuhen steckt, bietet sich dem Staat die Möglichkeit frühzeitig Standards etablieren, die die Entwicklung in die gewünschten Bahnen lenken. Dies sichert eine bessere Kontrolle der gesamten Industrie und ermöglicht es bei Bedarf selbst auf einen Pool von Firmen zurückgreifen zu können, die die gesetzten Standards erfüllen.
Zum Autor:
Dr. Ulrich Petersohn, Fritz-Thyssen Fellow, Weatherhead Center for International Affairs, Harvard University
[i] Peter W. Singer, Corporate Warriors, Ithaca/London 2003.
[ii] Ibid, S. 174-176.
[iii] Dies ist in Chile im Zuge des Irak-Krieges so geschehen. Die chilenische Regierung hatte sich gegen den Krieg ausgesprochen. Blackwater warb dennoch ehemalige chilenische Kommadosoldaten für den Dienst im Irak an.
[iv] Bill Sizemore, Blackwater to open facility in California, Philippines, Virginia Pilot, 16 Mai 2006, <hamptonroads.com/node/102291>.
[v] Vertrauliches Interview.
[vi] Christopher Kinsey, Corporate Soldiers and International Security, London/ New York 2006, S. 142.
[vii] Ibid., S. 20.
[viii] Len le Roux, South African Mercenary Legislation Enacted, 21 January 2008, <www.issafrica.org/>.
[ix] Sarah Percy, Regulating the Private Security Industry, London: International Institute for Strategic Studies, 2006 (Adelphi Paper 348), S. 30.
[x] Fred Schreier/Marina Caparini, Privatising Security: Law, Practice and Governance of Private Military and Security Companies, Genf 2005, S. 119.
[xi] Schreiner/ Caparini, »Private Security«, [wie Fn. 10], S. 125.
[xii] In den USA werden Lizenzanträge im Außenministerium im Büro für Rüstungsexportkontrolle und die Botschaft vor Ort bearbeitet. Der Kongress muss nur bei Verträgen, die einen Wert von US$ 50 Mio. überschreiten informiert werden. In Südafrika hingegen kontrolliert das Verteidigungsministerium in Konsultation mit dem Nationalen Rüstungskontrollkomitee die Vergabe.
[xiii] Schreiner/ Caparini, »Private Security«, [wie Fn. 10], S. 122.
[xiv] Foreign and Commonwealth Office, Private Military Companies: Options for Regulations, The Green Paper, London: Stationery Office, 2002, S. 24.
[xv] Kinsey, »Corporate«, [wie in Fn. 7], S. 145.
[xvi] Schreiner/ Caparini, »Private Security«, [wie Fn. 10], S. 123.
[xvii] Anders sieht dies bei Aufträgen durch die Streitkräfte aus.
[xviii] Singer, Corporate Warrior, [wie in Fn. 1], S. 153-154.
[xix] Peter Singer, Frequently Asked Questions on the UCMJ Change and its Applicability on Private Military Contractors, 12. Januar 2007, <www.brookings.edu/opinions/2007/0112defenseindustry_singer.aspx>.
[xx] Percy, »Regulating«, [wie Fn. 9], S. 37.
