Erstellt am: 02.04.2008 Autor: Christian Rieck Status: Senior
Zur Zukunft des Völkerrechts nach dem 11. September - Implikationen der Irakintervention
Der Regimewechsel im Irak hat eindrucksvoll die Rigiditäten der bestehenden Völkerrechtsordnung vor der Kulisse der gegenwärtigen geopolitischen Machtverhältnisse ins Licht gesetzt. Unabhängig von der moralischen oder auch nur der rechtlichen Zulässigkeit des Verhaltens der letzten verbliebenen Supermacht, wirft er in diesem Zusammenhang allerdings eine Reihe von berechtigten, völkerrechtlich relevanten Problemstellungen auf, die die Zukunft unserer Internationalen Rechtsordnung nicht unerheblich beeinflussen dürften. Manche sprechen gar von einer amerikanischen Abkehr vom Völkerrecht. Die Intervention am Golf gewinnt damit auch jenseits der transatlantischen Verstimmung an ordnungspolitischer Bedeutung.
Ausgangspunkt dieser Darstellung ist dabei das neokonservative Verständnis amerikanischer Politik in der Welt, das in den Worten des Project For The New American Century vor allem auf dem Ziel der Sicherung amerikanischer globaler Vorherrschaft ruht. Ausgehend von der Nationalen Sicherheitsstrategie werde ich im Weiteren in essayistischer Form einige wertende Ableitungen machen, die versuchen werden, Amerikas Selbstverständnis und Stellung in der neuen Weltordnung post 9/11 zu erklären.
In der gegenwärtigen Administration hat diese Schule außenpolitisch einen nicht unerheblichen Einfluss erlangt. Daher erscheint mir eine Beschäftigung mit dieser spezifischen und spezifisch amerikanischen Betrachtungsweise der Welt zweckmäßig, um auch über das zukünftige Auftreten der USA im Völkerrecht einige begründete Vermutungen anzustellen.
Acht Bemerkungen zur Zukunft des Völkerrechts nach dem 11. September:
DIE FRIEDENSORDNUNG IST WERTORDNUNG
Die gegenwärtige Völkerrechtsordnung erstand aus der Asche der Feuerstürme zweier Weltkriege. Vor der Kulisse der Verheerungen moderner Vernichtungskriege sollten Waffengänge als Werkzeug der Internationalen Politik ein für allemal geächtet werden. Daher wurde das grundsätzliche Entscheidungsmonopol über die legitime Anwendung von Gewalt nach dem Scheitern des Völkerbundes dem neu geschaffenen Sicherheitsrat der Vereinten Nationen überantwortet (Kap. VII UN-Charta) und die Verpflichtung der Vertragsparteien zur friedlichen Streitbeilegung kodifiziert (Kap. VI UN-Charta). Auch das Selbstverteidigungsrecht der Staaten wurde mit Art. 51 UN-Charta in eine rechtlich verbindliche Form gegossen. Es gilt nicht schrankenlos – und ist vor allem an das Erfordernis des „unmittelbar bevorstehenden Angriffs“ gebunden.
Das Völkerrecht mit seinem Gravitationszentrum Vereinte Nationen ist also vor allem als Friedensordnung konzipiert, mit dem Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten als ihrem zentralen Baustein. Begriffsnotwendig gehören zu ihr einerseits das Konsensprinzip bei der Entstehung neuer Staatenverpflichtungen durch Verträge und Gewohnheitsrecht, andererseits die territoriale Integrität der Staaten und damit also das Nichteinmischungsgebot, speziell das Gewaltverbot. Der Aufruhr um die Irakintervention, die zwar unter amerikanischer Führung aber ohne Legitimierung durch den Sicherheitsrat stattfand, hat diesen ursprünglichen Friedensimpuls erneut freigelegt.
Seit dem annus mirabilis von 1989 wendet sich die Völkerrechtsordnung zunehmend von einem negativen zu einem positiven Friedensbegriff: Nicht mehr nur die Abwesenheit bewaffneter Auseinandersetzung konstituiert den Frieden, sondern in verstärktem Masse nun auch die Sicherung elementarer Menschenrechte, insbesondere der Basisschutz für Leib und Leben.
Das alles ist Ausfluss einer generellen Tendenz der Individualisierung des Völkerrechts – weg vom alleinigen Staatenrecht, über das Selbstbestimmungsrecht der Völker und dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen hin zum individuellen Menschenrecht. Außer im humanitären Völkerrecht hat dies beispielsweise in den Verträgen zur Gewährleistung dieses Basisschutzes für Leib und Leben (gegen Zwangsarbeit oder Folter), denen zur Nichtdiskriminierung (Rasse, Geschlecht), zur Statusgewährung in Einzelbereichen (Flüchtlinge, Staatenlose) oder den zahlreichen Menschenrechtspakten Ausdruck gefunden.
Neu ist am universalistischen Projekt der Aufwertung der Menschenrechte die Möglichkeit ihrer letztlich militärischen Durchsetzbarkeit im völkerrechtlichen Gefüge. Bedeutsam ist dies weil dadurch das Primat der Staatensouveränität durchlöchert wird: Menschenrechte können als ius cogens, als zwingendes Recht, nun grundsätzlich subsidiär vom Weltgewissen der Internationalen Gemeinschaft auch gegen den Willen des betroffenen Staates durchgesetzt werden. Das Institut der humanitären Intervention ist denn auch spätestens seit dem erfolgreichen Einsatz im Kosovo weithin anerkannt. Vergleichbares gilt für die Intervention zur Menschenrechtssicherung in sog. failed states, Staatenhüllen ohne funktionierende Staatsgewalt.
Ebenfalls auf dieser Linie des Durchgriffs aufs Individuum liegen die Aufhebung der Immunität von ehemaligen Diktatoren und deren Anklage, sei es vor speziell geschaffenen Tribunalen oder vor den Organen der Rechtspflege anderer betroffener Staaten. Die Staatensouveränität, von der sich auch die Immunität ihres Spitzenpersonals ableitet, wird hier ebenfalls durch einen erheblichen Handlungsunwert zumindest in Teilen verwirkt. Die Friedensordnung ist also bereits Wertordnung.
Ob zu jenen (militärisch) durchsetzbaren Grundwerten damit auch generell die demokratische Binnenstruktur von Staaten zählt ist umstritten. Die angeführten Indizien jedenfalls weisen in diese Richtung: Diktatorenanklage, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, humanitäre Intervention wollen die Menschenrechte sichern, internationale Wiederaufbaubemühungen und Konfliktnachsorge wollen durch partizipative Strukturen weiteres Unrecht verhindern.
Im Kreise der Internationalen Gemeinschaft finden sich immer mehr Demokratien. Sollten zum Kernbestand der auch gewaltsam durchsetzbaren elementaren Menschenrechte bald ebenfalls die bürgerlichen und politischen Rechte gezählt werden, dann ist ein moralisch indizierter Regimewechsel als Völkerrechtsfigur nicht mehr undenkbar. Eine der Begründungen der amerikanischen Administration – nicht aber der britischen Regierung – für den Militärschlag am Golf nahm diese mögliche Entwicklung im internationalen Wertesystem vorweg.
DIE IDEE DES SCHURKENSTAATS IST EINE ABKEHR VON DER SOUVERÄNEN GLEICHHEIT DER STAATEN
Wie bereits dargelegt, ging die Hinwendung zu einem wertgebundenen, positiven Friedensbegriff mit einer Aufweichung des Grundsatzes der Staatensouveränität einher. Er scheint zugunsten einer Abwägung unterschiedlicher, sich wechselseitig begrenzender, Völkerrechtsgüter zur Disposition gestellt – er gilt in jedem Falle nicht mehr absolut.
Die seit 1945 festgeschriebene strukturelle Asymmetrie im Schutz einzelner Völkerrechtsgüter zugunsten der souveränen Gleichheit von Staaten wird im Kern durch das grundsätzliche Verbot der Anwendung von Gewalt zur Regelung von internationalen Konflikten gefestigt. Staatliche territoriale Integrität ist dabei materieller und zugleich instrumenteller Wert, denn sie selbst wiederum stärkt jenes Verbot. Nicht zuletzt diese Perpetuierung des Gewaltverbots ist für das vergleichsweise friedliche letzte halbe Jahrhundert verantwortlich – allerdings um den Preis der Nichteinmischung: Staat ist Staat; unabhängig von seiner inneren Verfasstheit.
Die Idee des sog. rogue state ist nun eine deutliche Abkehr vom alten Souveränitätsdenken. Schurkenstaaten sind einzelstaatliche Akteure, die durch ihr politisches System, ihre Ideologie, ihre Führung oder ihr generelles Verhalten diplomatisch isoliert und moralisch diskreditiert sind; beispielhaft Südafrika bis 1994, Syrien oder Nordkorea.
Das Konzept des Schurkenstaates ermöglicht es der Internationalen Gemeinschaft, fundamentale Sicherheitsinteressen auch im Vorfeld bewaffneter Konflikte kraftvoll zu artikulieren. Denn Staaten, die sich konsequent internationalen Ordnungs- und Kontrollregimes verweigern, können ein internationales Sicherheitsrisiko darstellen. Offensichtlich ist dies vor allem in sicherheitspolitisch sensitiven Bereichen wie der Proliferation von Massenvernichtungswaffen und Trägertechnologien oder auch dem staatlich geförderten grenzüberschreitenden Terrorismus, aber auch bei Themen wie Geldwäsche, Umweltverschmutzung oder der Versorgungssicherheit mit strategischen Ressourcen. Das Stigma schafft internationale Öffentlichkeit, indem es Sanktionen unterhalb der militärischen Interventionsschwelle bündelt, und erhöht so den Druck auf die betreffenden Regierungen.
Allerdings bleibt dabei das Problem der Definitionshoheit: Nur ein möglichst breiter Konsens in der Staatengemeinschaft kann das Kainsmal legitimieren und das Sanktionsregime aufrechterhalten. Gänzlich frei von Dominanzen wird diese Kategorisierung wohl nie sein.
In jedem Fall stellt sich aber die Frage, ob noncompliance, also das Nichtbefolgen internationaler Verpflichtungen, ein legitimer Präemptionsgrund sein kann. Kann der einseitige Austritt aus einem multilateralen Vertrag ein Bruch des Völkerrechts sein? Zum Befolgungsgebot von Verträgen pacta sunt servanda gehört schließlich auch die Freiwilligkeit jener vertraglichen Selbstverpflichtung. Offenkundig ist allerdings, dass die Freiheit souveräner Völkerrechtssubjekte an der Freiheit anderer Einzelstaaten seine Grenzen finden muss. So ist zum Beispiel nicht der Besitz von Atomwaffen völkerrechtswidrig, sondern lediglich ihre Weiterverbreitung. Wie im Falle der Menschenrechte findet auch hier eine Abwägung statt zwischen staatlicher Handlungsfreiheit und überstaatlicher Verantwortung.
Interdependenzen zwischen verschiedenen Staaten, Systemen, Ordnungen wirken heute weltweit. Sie haben den Westfälischen Staat wirtschaftlich geöffnet, kooperativ vernetzt, friedlich eingebunden – und ihn verwundbar gemacht. Wenn lokale Ursachen globale Wirkungen entfalten, muss der Verantwortungsbereich von Politik zwangsläufig ebenfalls global konfiguriert werden. So kann es nicht verwundern, dass sich mit dem Vernetzungsgrad auch die Interventionstätigkeit erhöht hat – auf regionaler wie auch auf globaler Ebene und in allen Politikfeldern. Die Grenze zwischen Austausch und Eingriff ist dabei fließend. Systemstabilität wird hier unausweichlich zum internationalen Interesse.
Nicht zufälligerweise kam das Konzept von Schurkenstaaten unmittelbar nach dem Kalten Krieg in den Vereinigten Staaten auf, der Nation mit den wohl ausgeprägtesten globalen Interessen. Das Konzept ist eine Replik auf die beschleunigte, multidimensionale Vernetzung unserer Welt, die den Interventionsbegriff neu denkt: Eine Ausweitung des Begriffs der nationalen Bedrohung führt dann logischerweise auch zu einer Ausweitung der Definitionen von Abwehr, Abschreckung und Prävention.
EINE NEUE BALANCE ZWISCHEN SICHERHEITSRAT UND EINZELSTAATEN
Diese neuen Definitionen führen zu einer Verstärkung des einzelstaatlichen Selbsterhaltungsinteresses. Denn eine Multiplikation von (unmittelbaren) nationalen Bedrohungen führt ebenfalls zu einer Multiplikation von (subjektiven) Notwendigkeiten nationaler Gegenmaßnahmen. Je mächtiger ein Einzelstaat ist, desto weniger ausgeprägt wird in diesem Zusammenhang seine Neigung sein, bei einer als existentiell eingestuften Bedrohung allein auf die Effektivität der internationalen Organe zu vertrauen.
Die klassische Lehre geht in Fragen von Krieg und Frieden von einem umfassenden Entscheidungsrecht des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen aus, das nur durch den Fall der Selbstverteidigung durchbrochen wird, der nach Art. 51 UN-Charta allerdings sofort dem Sicherheitsrat angezeigt und von diesem durch Resolution legitimiert werden muss. Damit sollte das aggressive nationale Selbsterhaltungsinteresse gezähmt werden, das im alten römischen salus populi suprema lex seine Vollendung und im Volksheilgedanken des 19. und 20. Jahrhunderts seine katastrophische Zuspitzung fand.
In dieses Spannungsfeld zwischen dem Entscheidungsmonopol des Sicherheitsrates und dem Selbsterhaltungsinteresse der Mitgliedstaaten ist nun Bewegung geraten: Die amerikanische Sicherheitsstrategie mit ihrem präemptiven und präventiven Handlungsinstrumentarium rührt an den Grundfesten des Völkerrechts, weil es den Selbstverteidigungsgedanken weit extensiver auslegt als bisher. Die Entscheidungsprärogative und damit die Definitionshoheit des Sicherheitsrates für alle Fälle von Aggression wird damit zugunsten der Einzelstaaten relativiert, die nun bei der Feststellung des Selbstverteidigungsfalles von ihm unabhängiger werden. Diese Flexibilität bedeutet freilich eine Schwächung des formalen Charakters des Völkerrechts und also ein Minus an internationaler Rechtssicherheit. Dieser Gefahr allerdings kann das internationale System nur schwer begegnen, fehlen seiner autoritativen Gerichtsbarkeit doch effektive Sanktionsmittel zur Maßregelung von Abweichlern.
Das Völkerrecht ist kein starrer Rechtskörper, wie im Falle der humanitären Intervention sind Rechtsgüterabwägungen also nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Doch der Übergang von einer vertikalen zu einer horizontalen Anordnung der Völkerrechtsgüter birgt das Willkürrisiko bei ihrer Abwägung. Ohne formale Kollisionsgrundsätze, Schutzbereiche und Schranken stehen die verschiedenen Rechtsgüter wertfrei nebeneinander, einer arbiträren oder doch wenigstens interessengetriebenen Abgrenzung gegeneinander zugänglich.
Die aktuelle nationale Sicherheitsdoktrin der USA reduziert die absolute Geltung des Gewaltverbots konsequent zu einer Abwägung unter verschiedenen Rechtsgütern des Völkerrechts. Werden streng formale Regeln aber von Abwägungsmechanismen verdrängt, werden nationale normative Freiräume erweitert und Staaten mit hegemonialer oder oligopoler Stellung in der internationalen Ordnung begünstigt. Diese werden am meisten von den neuen Freiräumen und den damit verbundenen (durch die legitime Rechtsgüterabwägung dann auch legitimen) Möglichkeiten zur Interessendurchsetzung profitieren.
Aus nationalstaatlicher Perspektive geht es aber nicht unwesentlich auch um die Zumutbarkeit empfindlicher Lücken beim Schutz von fundamentalen Sicherheitsinteressen – gerade bei einem entscheidungsschwachen Sicherheitsrat. Es gilt: Sicherheit contra Souveränität.
Die einzelstaatliche Selbsterhaltung wird also momentan zulasten des Sicherheitsrates gestärkt. Die amerikanische Sicherheitsdoktrin hat den Weg gewiesen, der von Staaten wie Israel oder Russland derzeit weiter beschritten wird. Auch die Neutralisierung des irakischen Nuklearpotentials nach dem Überfall auf Kuwait auf Anordnung des Sicherheitsrates (Res. 687) ebenso wie seine Einstufung der Anschläge vom 11. September 2001 als bewaffneten Angriff im Sinne des Art. 51 UN-Charta (Res.1369) waren ein Anerkenntnis des einzelstaatlichen Sicherheitsinteresses in bezug auf moderne Bedrohungen.
Das Ergebnis dieses Prozesses ist noch offen, doch an dessen Ende könnte bei andauernder Selbstblockade der Vereinten Nationen die gewohnheitsrechtliche Definition des Primats des Selbsterhaltungsinteresses als zwingendes Recht stehen.
VERANTWORTUNGSVOLLE TREUHÄNDERSCHAFT IM SICHERHEITSRAT ANSTELLE POLITISCHER RANKÜNE
Eine Stärkung des Sicherheitsrates könnte den eben beschriebenen Abwägungen zwischen verschiedenen Völkerrechtsgütern formale oder wenigstens fallbezogene Konturen geben. Doch dem stehen die Entscheidungsmechanismen im Sicherheitsrat selbst entgegen: Die Veto-Position der ständigen Mitglieder erlaubt ihnen, politische Präferenzen über eine von völkerrechtlichen Prinzipien gesteuerte Abwägung zu stellen. Eine UN-Intervention wird auf diese Weise vom Mächtespiel im Sicherheitsrat abhängig.
Art. 24 UN-Charta überträgt zwar dem Sicherheitsrat als Ganzem die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, macht aber ebenso deutlich, dass sich aus dieser Verantwortung auch Pflichten ergeben, die die Sicherheitsratsmitglieder im Namen der gesamten Staatenfamilie wahrzunehmen haben. Die Mitwirkungsrechte im Sicherheitsrat sind damit für all seine Mitglieder mit einer kollektiven wie individuellen treuhänderischen Pflicht zur Abwendung von Bedrohungen für die Völkerrechtsordnung verbunden.
Ein gänzlich entpolitisierter Sicherheitsrat wird wohl eine Utopie bleiben. Das widerspräche auch seiner inneren Struktur mit den vetobewehrten Ständigen Mitgliedern. Weiterhin ist eine Vermischung von nationalem und internationalem Interesse nicht zwangsläufig schädlich, wie vor allem die Gründung der Internationalen Nachkriegsordnung selbst zeigt, die ja unter amerikanischer Führung und nach amerikanischen Vorstellungen geschaffen wurde.
Eine solche Vermischung kann positive externe Effekte haben, indem die gewonnene Stabilität und Sicherheit des Gesamtsystems auf die nationale Ordnung zurückwirkt – zum Beispiel durch die Erschließung und Stabilisierung neuer Märkte in einstigen Krisenregionen, durch die Sicherung des Zugangs zu wirtschaftlich wesentlichen Ressourcen oder überhaupt durch die Stärkung elementarer Menschenrechte als Konfliktvorsorge.
Dennoch liegt ein effektiver Sicherheitsrat im aufgeklärten Eigeninteresse der Ständigen Fünf: Sie selbst könnten ihrem eigenen Handeln durch den Sicherheitsrat Legitimität verleihen. Die Herstellung und Fortentwicklung von Evidenzkriterien für das Tätigwerden des Sicherheitsrates besorgen sie dort selbst. Die Treuhänder können nur so die Lasten von Sanktion und Intervention gegen betroffene Einzelstaaten auf mehrere Schultern verteilen – kein burden sharing ohne Legitimation.
Interessen können dabei durchaus in die Deliberationen des Sicherheitsrats einfließen – nicht jedoch als unilaterale, politische Vorwegnahme dieser Entscheidung. Das verstieße eklatant gegen das Repräsentationsprinzip, wonach die Sicherheitsratsmitglieder für die Gesamtheit der Vereinten Nationen über den Weltfrieden wachen sollen – und nicht allein über ihre eigenen ordnungspolitischen Vorstellungen. Der Prozess der Entscheidungsfindung im Sicherheitsrat soll ein kooperatives Interesse kollektiv legitimieren.
Die Pflichten aus der Treuhänderschaft für die internationale Sicherheit ermöglichten den Ständigen Mitgliedern durch eine dynamische Auslegung der bestehenden Verträge also eine gedämpft interessengetriebene Politik auf der Weltbühne. Ihre Kooperation nämlich schüfe erst das Positivsummenspiel internationaler Sicherheit: Verantwortung statt Veto.
AUCH UNILATERALISMUS KANN EFFEKTIVEN MENSCHENRECHTSSCHUTZ GEWÄHRLEISTEN
Multilaterale Maßnahmen müssen gegenüber unilateralen für die betroffenen Einzelstaaten allerdings ein Mehr an physischer Sicherheit abwerfen, sonst erodiert die Legitimität kollektiver Sicherheit. In Abwesenheit effektiver Maßnahmen durch die Vereinten Nationen kann Unilateralismus daher gerechtfertigt sein. Diese Rechtfertigung stützt sich vor allem auf die Unmittelbarkeit einer nationalen Bedrohung: Auf eine Entscheidung des Sicherheitsrates zu warten gefährde in jenem Fall elementare Sicherheitsinteressen und sei also nicht zumutbar.
Die Nationale Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten bewegt sich dabei mit dem Konzept der aktiven Verteidigungspolitik durchaus in den Bahnen des traditionellen Völkerrechts. Es ist eine kraftvolle Fortentwicklung der klassischen Definitionen von Bedrohung und Selbstverteidigung, nicht deren Negation – und damit keineswegs ein revolutionäres Dokument.
Es beruft sich prominent auf den universellen Wert der Teilhabe an Demokratie, Entwicklung, freier Marktwirtschaft und Freihandel – und bindet eventuelle Interventionen ausdrücklich an diese Werte. Seine Schwerpunkte in der Bedrohungsanalyse sind, ähnlich dem Solana-Papier der Europäischen Union: Terrorismus, gescheiterte Staaten und Proliferation sowie organisierte Kriminalität. Das Dokument weist dabei ein ganzes Bündel von militärischen und nichtmilitärischen Handlungsinstrumenten zu ihrer Bearbeitung auf, die von der Exekutive auf den Einzelfall abgestimmt werden müssen.
Kapitel VII zählt einige der zivilen Werkzeuge auf, unter anderem die Erhöhung der amerikanischen Entwicklungshilfe, die Stärkung der Leistungsfähigkeit der Entwicklungsbanken und die Sicherung von Gesundheits- und Bildungssystemen in den Zielländern – wenn möglich auch im Konzert mit Verbündeten und Partnern. Im Kapitel V findet sich ein eindeutiges Bekenntnis zu eben dieser Abwägung der Konsequenzen: Es gibt keinen Automatismus gewaltsamer Präemption, obgleich das Recht auf antizipatorische Selbstverteidigung ausdrücklich festgeschrieben ist.
Allerdings kann die Sicherheitsdoktrin auch als eine doppelte Antwort auf neue Herausforderungen verstanden werden: Einerseits reagiert sie mit Präemption und Prävention auf das neue Bedrohungsszenario selbst. Andererseits versucht sie, die Effektivität der Rechtsdurchsetzung generell zu stärken, indem sie sich vom Vorgabenkorsett der Vereinten Nationen befreit und sie unter einzelstaatlichen (und wertorientierten!) Führungsanspruch stellt. Amerika hat diese Führungsverantwortung definiert und auf sich genommen.
Denn selbst bei Offenkundigkeit einer Bedrohung oder Notwendigkeit ist ein Konsens im Sicherheitsrat zur Durchsetzung von Menschenrechten und elementaren Sicherheitsinteressen gegen einzelne Staaten keineswegs garantiert. Die politische Selbstblockade des Sicherheitsrates schafft damit empfindliche Lücken im effektiven Schutz vor (potentiell) existentiellen Bedrohungen – und unterminiert so die Legitimation der Vereinten Nationen selbst.
Bis aber durch Entscheidungen des Sicherheitsrates, durch Internationale Gerichte oder ständige Praxis internationale Rechtsklarheit über die Legitimität von gewaltsamen Interventionen herrscht, erfolgen alle unilateralen Eingriffe in die Staatensouveränität auf volles Risiko der jeweiligen Akteure.
Das zeigt freilich die Grenzen des Unilateralismus auf: Zwar verleihen moderne Interdependenzen auch geografisch entfernten Regionen den Führungsmächten gegenüber eine gewisse Relevanz, was potentiell die Wahrscheinlichkeit vergessener Konflikte verringert. Allerdings können militärische Macht und Interessen nicht überallhin gleichzeitig projiziert werden, was die Frage nach den Auswahlkriterien für unilaterales Engagement aufwirft. In realistischer Betrachtungsweise kann eine universelle Moral hier nur ein Richtwert sein, der neben andere, handfeste nationale Interessen treten muss. Die Gefahr des arbiträren Gebrauchs des moralischen Plädoyers für unilaterale Aktionen liegt dabei natürlich auf der Hand. Doch die (auch präemptive) Durchsetzung weniger idealistischer Interessen kann bei einer Rückbindung an Freiheitswerte gleichsam als spillover helfen, elementare Menschenrechte im betroffenen Staat zu stärken. Ob sich diese Argumentation im Irak bewahrheitet steht allerdings noch aus.
Unilaterales Handeln reduziert sich im Kern auf die Abwägung zwischen Effizienz und Legitimität. Unilateralismus weist regelmässig ein Mehr an Effizienz und ein Weniger an Legitimation auf: Einheitliche Führungsstrukturen und Interoperabilität in Sprache, Ausrüstung, Standards und Werten senken die Transaktionskosten im militärischen wie im humanitären Bereich. In Abwesenheit multilateraler Anstrengungen können solche unilateralen Antworten zweckmäßig sein. Effektiver Menschenrechtsschutz ist dabei sehr wohl möglich – er ist aber teuer, risikoreich und unter Umständen arbiträr und unbeständig.
DIE REGIONALISIERUNG DER EINZELSTAATLICHEN EINGRIFFSRECHTE ALS KOMPLEMENT ZUM WELTRECHT
Eine brauchbare Alternative zum hegemonialen Unilateralismus könnte eine weitere Regionalisierung im sicherheitspolitischen Bereich unter dem Dach bestehender regionaler Absprachen nach Kap. VIII UN-Charta sein.
Regelmässig sind regionale Integrationsbemühungen hauptsächlich von zwei Motivationen getrieben: Verhandlungsmacht und Sicherheit. Abhängig von der Integrationstiefe ermöglicht ein Zusammenschluss von Staaten seinen Mitgliedern gegenüber Vormächten oder anderen Integrationsblöcken mehr Macht in mehrseitigen Verhandlungen, wenn sie geschlossen gemeinsame Interessen und Positionen vorbringen. Exemplarisch gilt dies für Wirtschaftsverhandlungen.
Die Einbindung mehrerer Konkurrenten in gemeinschaftliche Strukturen produziert weiterhin nicht nur Wohlfahrtsgewinne im ökonomischen Bereich sondern wirft ebenfalls eine wertvolle Friedensdividende ab. So beendete MERCOSUR faktisch das Wettrüsten zwischen Argentinien und Brasilien. Denn Handel schafft durch Interaktion Vertrauen und verringert die Wahrscheinlichkeit militärischer Konflikte. Regionale Abstimmung muss allerdings nicht zwingend die Form supranationaler Institutionen annehmen – Konsultation, Kooperation und Konzertation sind ebenfalls effektive Formen der Integration. Es spricht vieles dafür, dass die freiwillige Übertragung von Souveränität an gemeinschaftliche Strukturen dann durch den Mehrwert der Aggregierung kompensiert wird.
Jenseits der ökonomischen Sphäre können Integrationsbemühungen auch Interessenskongruenzen in anderen Bereichen offenlegen, nicht zuletzt bei der gemeinsamen Sicherheit. Sind die regionalen Wohlfahrtseffekte tendenziell gleichmäßig unter den Mitgliedern verteilt und dort auch spürbar, wird es ein starkes gemeinsames Interesse an der kollektiven Verteidigung dieses Fortschritts geben. Dazu zählt neben der Stabilisierung von Mitgliedstaaten auch die angrenzender Regionen. Aufgrund kultureller Nähe sind die betroffenen Regionalverbünde hier oft auch natürliche Ansprechpartner.
Zaghafte Schritte in dieser Richtung sind beispielsweise die Befriedungsmissionen in Sierra Leone und Liberia der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS oder die Übernahme der Polizeimission in Mazedonien durch die Europäische Union – deutlich weniger robust, fallen darunter aber wohl auch die südostasiatischen Bemühungen um eine Demokratisierung Myanmars im Rahmen von ASEAN oder die Vermittlungsrolle der Organisation Amerikanischer Staaten OAS in Venezuela.
Trotz der gemischten Ergebnisse zeigt dies, dass ein Bewusstsein für die regionale Dimension von Intervention vorhanden ist. Denn der Nichteinmischungsgrundsatz verliert bei fortschreitender Vertiefung an Bedeutung. Die einzelstaatlichen Eingriffsrechte können dann als Teil des Integrationsarrangements normiert werden.
Wenngleich sie immer auch stakeholder sind, regionale Vormächte spielen vor, während und nach der Konfliktregelung eine nicht unwichtige Rolle. Jedoch kann der drohende Unilateralismus regionaler Vormächte in multilateralen Verfahren von Integrationsverbünden gebändigt und ihr politisches (und militärisches) Gewicht zur Durchsetzung gemeinsamer Interessen umgewertet werden. Einige Regionen haben in diesem Sinne unter anderem regionale Menschenrechtspakte verabschiedet, um ihren Gemeinsamkeiten ein Wertefundament zu geben. Solche Integrationszonen in einem System offenen Regionalismus’ sind Stabilitätsanker.
Regionalisierung heißt also nicht notwendigerweise Anarchie: Im Gegenteil, die Anzahl der unabhängigen internationalen Akteure reduziert sich auf diese Weise. Potentiell uferlose Prävention kann durch diesen Mechanismus wenigstens auf regionaler Ebene domestiziert werden und prinzipiell verschiedene Problem- und Konfliktlösungen erprobt werden, die dann auf der Ebene der Vereinten Nationen im Lichte des Weltrechts rezipiert werden können.
Die Internationale Ordnung ähnelt damit einem völkerrechtlichen Mehrebenensystem, das eine grundsätzlich subsidiäre Konfliktregelung auf regionaler Ebene erlaubt – bei tendenzieller Wahrung internationaler rechtlicher Standards, da solche regionale Abmachungen oder Einrichtungen nach Kap. VIII UN-Charta mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen vereinbar sein müssen. Das wettbewerbliche Gleichgewicht in diesem völkerrechtlichen Oligopol sollte dann stabil sein.
Dem Sicherheitsrat erwächst mit der Privilegierung von regionalen Vormächten im Rahmen von Kap. VIII ein effektives Handlungsinstrument zur Schutze von elementaren Sicherheitsinteressen. Denn sie kann durch die dadurch entstandene internationale Öffentlichkeit und das so gewonnene politische Kapital und Vertrauen ein wirkungsvoller Anreiz zur Stärkung der demokratischen Binnenstrukturen dieser Vormächte sein. Ein erstes Beispiel könnte Nigeria sein, das seit seinem demokratischen Neubeginn als Vormacht mit mehr regionaler Verantwortung in Westafrika ausgestattet wurde. Das könnte eine demokratische Dynamik, einen Wettlauf um die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrates auslösen. Denn zumindest theoretisch kann bei enttäuschten Erwartungen ein anderer Akteur mit den Sicherheitsaufgaben betraut werden.
Universale Werte können nur wenige allgemeine Prinzipien sein, die Möglichkeit ihrer Konkretisierung auf regionaler Ebene verspricht also eine größere Akzeptanz derselben. Konsens ist auch bei global umstrittenen Themen wahrscheinlich auf regionaler Ebene eher erreichbar. Dort kann der Regionalismus mit einer höheren Effektivität aufwarten als blockierte Internationale Organisationen. Art. 52 UN-Charta schreibt in diesem Sinne gar eine einzelstaatliche Pflicht zur Subsidiarität fest.
Die Regionalisierung des Völkerrechts ist dann im Vergleich zum universell gültigen Weltrecht ein zweitbester aber wohl funktionsfähiger Ansatz zur Lösung internationaler Probleme.
RECHTSFORTBILDUNG LIEGT IM INTERESSE EINER LEISTUNGSFÄHIGEN VÖLKERRECHTSORDNUNG
Soll die Regionalisierung der Völkerrechtsordnung nicht in eine potentiell konfrontative Zersplitterung der Regelungsräume münden, muss die Internationale Gemeinschaft ein Interesse an einem leistungsfähigen System Vereinter Nationen haben. Die Renaissance des UN-Systems seit dem Ende der Blockkonfrontation brachte tatsächlich eine ganze Reihe von der Staatengemeinschaft sanktionierter Eingriffe hervor: Die Befreiung Kuwaits, die Stabilisierung Haitis oder die (ex-post legitimierte) humanitäre Intervention im Kosovo – aber nicht zuletzt auch das Scheitern in Somalia und das Unterlassen der Nothilfe in Ruanda.
Freilich ist die Aufmerksamkeit der Internationalen Gemeinschaft selektiv, daher sind auch außerhalb der UN Fälle gerechtfertigter Interventionen denkbar. Es wird immer Interessenverfolgung regionaler Akteure geben – und die Vereinten Nationen können nicht überall sein. Deshalb aber einen Abgesang auf die Relevanz der UNO anzustimmen, übersieht die Rolle des Sicherheitsrats als völkerrechtliches Legitimationsorgan, als Weltforum.
Der Erosion des Entscheidungsmonopols des Sicherheitsrates kann er dadurch begegnen, indem er sich an die Spitze von völkerrechtlichen Entwicklungen setzt. Jede Entscheidung des Sicherheitsrates, zustimmende wie ablehnende, stärkt die internationale Rechtssicherheit, indem sie Tatbestände gruppiert und rechtliche Definitionen schärft – etwa im Falle des Völkermords oder in dem der Aggressionsdefinition. Stellungnahmen des Sicherheitsrates helfen also im Wege der dynamischen Auslegung der Charta der Vereinten Nationen der Rechtsklarheit, der Evidenz und also der Berechenbarkeit. Dies wiederum enthält den Anreiz zur Systemloyalität, den pull to compliance: Denn ein dysfunktionales UN-Völkerrechtssystem erst schafft die Möglichkeiten und Anreize, nach Lösungen außerhalb der bestehenden Ordnung zu greifen. Die Opportunitätskosten dabei wären immens: Ein derart vom Faustrecht erschütterter Regelungsraum wäre deutlich instabiler als die bestehende Weltordnung mit all ihren Schwächen.
Zu den klassischen Völkerrechtssubjekten sind mittlerweile eine Vielzahl von anderen Akteuren in die Internationalen Beziehungen getreten. Nicht alle werden dabei überhaupt von der Völkerrechtsordnung erfasst: Nichtregierungsorganisationen im engeren wie im weiteren Sinne – letztere einschließlich Multinationaler Unternehmen, Privater Sicherheitsunternehmen, Organisierter Kriminalität oder dem Internationalen Terrorismus – operieren außerhalb der klassischen Staatenordnung.
Diese Herausforderung an das Internationale Rechtssystem erfordert eine ebenso vielgestaltige Antwort. Besonders deutlich wurde dies bereits oben bei so zentralen Begriffen wie der Selbstverteidigung oder der Souveränität. Auch Abschreckung kann nicht für alle auf die gleiche Weise organisiert werden.
Gewiss, die Grenzen zwischen dynamischer Auslegung, offener Rechtsfortbildung und stiller Vertragsänderung sind unscharf. Grundsätzlich kann jede Veränderung der völkerrechtlichen Praxis durch die weite Auslegung der entsprechenden Vertragstexte gedeckt werden, sofern sie – ähnlich wie im Völkergewohnheitsrecht – durch allgemeine Übung und deren Anerkennung durch die Vertragsparteien als Recht Legitimation erlangt.
Recht findet dabei nicht im geschichtslosen Raum statt. Dennoch darf bei der Auslegung auch nicht starr am historischen Parteiwillen gehaftet werden. Nach den Regeln der dynamischen Interpretation sind Vertragsbestimmungen in Übereinstimmung mit dem zur Zeit der Auslegung geltenden Völkerrecht und der ihnen entsprechenden Begriffsinhalte, also kontextual, zu interpretieren.
Unterhalb der Schwelle der Vertragsänderung mit ihrem universellen, expliziten Ratifikationserfordernis kann so der Rechtskörper organisch wachsen, indem er Ausnahmen von der bis dato herrschenden Praxis zulässt, die sich mit der Zeit als Präzedenzfälle etablieren und sich schließlich zur allgemeinen Übung verfestigen können.
Dennoch bleibt das Problem der dabei notwendigen Mehrheiten. Sicher müssen nicht alle Parteien einer Praxis ausdrücklich oder stillschweigend zustimmen, damit sie Völkergewohnheitsrecht wird. Die Konsensmehrheiten dürften weiterhin je nach Intensität des Eingriffs in das jeweilige Völkerrechtsgut variieren. Auch hier schaffen Entscheidungen des Sicherheitsrates Klarheit und Berechenbarkeit. Der Dynamik des Werbens um Legitimation liegt damit eine gewisse Wettbewerbslogik zugrunde, die das Konsensprinzip aufweicht jedoch nicht abschafft.
Völkerrechtsfortbildung bietet die Flexibilität für den nötigen Wandel innerhalb des bestehenden UN-Systems. Dem Sicherheitsrat kommt in diesem Zusammenhang eine zentrale Rolle zu: Er hat nach Art. 39 UN-Charta die Pflicht, Bedrohungen und Brüche des Weltfriedens festzustellen. Legitimation strömt dabei nicht nur aus dessen partizipatorischen Strukturen, sondern nicht zuletzt aus seiner Effektivität. Denn so idealistisch er angelegt ist, der Völkerrechtskorpus atmet Realpolitik.
FAZIT UND SCHLUSSBEMERKUNG: AUCH EIN HEGEMON BRAUCHT DIE VEREINTEN NATIONEN
Der Verdacht einer Abkehr der Vereinigten Staaten vom Völkerrecht erhärtet sich bisher nicht: Die Intervention am Golf zeigt jedoch den deutlich spürbaren Drang Amerikas zu seiner energischen Fortbildung. Dieser besteht allerdings nicht erst seit dem 11. September. Der Fall der Zwillingstürme war lediglich ein Beschleuniger, ein Katalysator, der schlagartig die Schwächen des gegenwärtigen Völkerrechts sichtbar machte.
Präemptive Angriffe hatten die Vereinigten Staaten bereits 1998 befohlen, als nach den Anschlägen auf ihre Botschaften in Nairobi und Daressalam Ziele in Afghanistan und im Sudan bombardiert wurden, um Al-Qaidas terroristische Infrastruktur zu zerschlagen. Schon 1981 war Israel mit der Vernichtung des Osirak Atomreaktors der Entfaltung einer nuklearen Drohkulisse seitens des Irak zuvorgekommen. In beiden Fällen war der Zeitpunkt weiterer Angriffe unbestimmt, die Bedrohung aber in den Augen der Akteure hinreichend konkret.
Die Verschiebung der völkerrechtlichen Definitionsmacht auf die einzelstaatliche Ebene ist, wie bereits gezeigt, nicht unproblematisch. Nach derzeitiger Lage hat die Irakintervention tatsächlich nicht nur ein Mehr an formaler Rechtsunsicherheit, sondern ebenso ein Mehr an physischer Unsicherheit gebracht. Die unilaterale Aktion geschieht auf volles Risiko der betroffenen Akteure, ändert aber nichts an der ihr zugrundeliegenden Logik präemptiver Militärschläge.
Obgleich ich durch die Privilegierung von demokratisch verfassten (globalen oder regionalen) Hegemonien die Gefahr eines Rückfalls in die Zeit vor 1914 nicht sehe, obliegt es dennoch dem Sicherheitsrat, Evidenzkriterien für völkerrechtswidrige Bedrohungen elementarer internationaler Rechtsgüter herauszuarbeiten, wenn er allgemeinverbindliche Interventionsstandards will. Denn Evidenz hat disziplinierende und dissuative Wirkung, sowohl auf das Opfer wie auf den Autor jener Bedrohung.
Ein gewisses Maß an Rechtsunsicherheit dürfte diese Wirkung sogar noch verstärken: Bei extensiver Auslegung des Begriffs des elementaren Sicherheitsinteresses ist bei Zweifeln über die Völkerrechtswidrigkeit einer Bedrohung dann nämlich beim potentiellen Bedrohungsautor risikoscheue Zurückhaltung rational. So haben seit dem Militärschlag gegen den Irak zum Beispiel Libyen und der Iran ihre unkonventionellen Waffenprogramme für Inspektionen geöffnet. In beiden Fällen waren auch andere Faktoren entscheidungswirksam, doch hat die amerikanische Drohkulisse nicht unerheblichen Anteil daran.
Die einseitige Ausweitung des Selbstverteidigungsrechts durch die Vereinigten Staaten und die damit einhergehende Schwächung des Prinzips der souveränen Gleichheit im Internationalen Recht könnte das Gesicht unserer Völkerrechtsordnung nachhaltig verändern. Aus Furcht vor den Folgen eines katastrophischen Terrorismus suchen die USA nach einem Weg zu mehr Unabhängigkeit und Durchschlagkraft auf der Weltbühne. Dass sie dabei ihren Exzeptionalismus in Weltgeltung und Weltvorherrschaft bewahren wollen kann nicht verwundern.
Man sollte sich daher nicht vorschnell der Illusion hingeben, eine neue Administration würde einfach zum status quo ante zurückkehren: American supremacy ist ein Grundsatz, welchen sich Demokraten wie Republikaner gleichermaßen auf die Fahnen geschrieben haben.
Nichtsdestotrotz muss sich auch ein Hegemon um eine möglichst breite Akzeptanzbasis für sein unilaterales Handeln bemühen, denn er bleibt auf die Zusammenarbeit mit anderen Staaten, Konkurrenten, Partnern, Verbündeten in einer Vielzahl weiterer Bereiche angewiesen. Vertrauen, Vorhersehbarkeit und Verlässlichkeit sind auch in der Internationalen Politik wertvolle Ressourcen. Gegengewichtsbildung würde nicht nur die Gefahr eines neuen Wettrüstens bergen, sondern auch das internationale System zur Gänze blockieren.
Die obigen Ausführungen empfehlen daher die kooperative Evidenzherstellung durch die treuhänderischen Mächte im Sicherheitsrat, indem sie nicht nur bestimmte Sachverhalte wie asymmetrische Bedrohungen oder den internationalen Terrorismus als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit definieren, sondern über die Interventionskasuistik hinaus auch eindeutige Interventionskriterien formulieren. Ein gedämpft interessengesteuerter Multilateralismus kann so Reibungsverluste beim Schmieden von Koalitionen minimieren.
Letztlich stärkt die Hinwendung vom negativen zum positiven Friedensbegriff neben den Menschenrechten per se eben auch die Rolle ihres durchsetzungsstärksten Proponenten, der USA. Die Vereinigten Staaten haben also ein Interesse an einer leistungsfähigen Völkerrechtsordnung. Schon weil ihre Stellung als „unverzichtbare Nation“ im internationalen Ensemble durch die skizzierten Entwicklungen weiter gestärkt werden wird, ist die Abwendung vom Völkerrecht unwahrscheinlich – ebenso unwahrscheinlich allerdings dürfte auch die Abwendung von ihrer Praxis der selektiven Selbstbindung an völkerrechtliche Verträge sein.
