Erstellt am: 11.12.2003 Autor: Niels-Jakob Küttner Status: Fellow
Spanische Momentaufnahme: 25 Jahre Verfassung
Spanien feiert in diesem Jahr sein fünfundzwanzigstes Verfassungsjubiläum.
Nach einem Referendum am 6. Dezember 1978 trat die derzeitige Verfassung am 29. Dezember 1978 in Kraft und ist heute nicht nur durch das Jubiläumsjahr ein aktuelles Thema: Die in Artikel 2 festgeschriebene unauflösbare Einheit Spaniens unter Wahrung und Schutz des inneren Pluralismus muss stets erneut zitiert werden, wenn politische Parteien oder separatistische Gruppierungen erweiterte Autonomie oder gar die Unabhängigkeit etwa des Baskenlandes, Kataloniens oder Galiziens fordern. Dies gilt insbesondere für den sog. Plan Ibarretxe, den Separationsplan für das Baskenland des jetzigen lehendakari (baskischen Regierungschefs) Juan José Ibarretxe.
Nach dem Ende der Franco-Diktatur und der Transformation Spaniens in eine parlamentarische Monarchie sind in den ersten beiden Artikeln der Verfassung von 1978 die wesentlichen Pfeiler aufgestellt worden, die den spanischen Staat seither kennzeichnen. Artikel 1 konstituiert Spanien als einen sozialen und demokratischen Rechtsstaat mit den Kardinalwerten aus Freiheit, Gleichheit, Recht und politischem Pluralismus. Artikel 2 hält die Idee Spaniens als Nation aus Nationen fest, indem unter dem unumstößlichen Mantel der spanischen Einheit den einzelnen Nationen und Regionen Spaniens das Recht zur Autonomie und aber auch die Pflicht zur Solidarität untereinander gewährt wird. Obschon kein Föderalstaat, gewährt Spanien seinen 17 Regionen ein hohes Maß an Autonomie.
In der politischen Debatte wird mit diesen Elementen der Verfassung, stets im Hinblick auf das Ausmaß von Autonomie und Selbstbestimmung, augenblicklich bis zur Grenze der Dehnbarkeit gespielt. Die Art und Weise, wie dies geschieht, ist vom bisherigen katalanischen Regierungspräsidenten Jordi Pujol mit Bestimmtheit kritisiert worden. In einem Schreiben an den Präsidenten des Senats, das im Zusammenhang mit der Jubiläumsfeier der Hohen Kammer am 31. Oktober 2003 stand, machte Pujol deutlich, dass sowohl er als auch die Generalitat (katalanische Regierung) als solche wiederholt Beweise von Verfassungstreue geliefert hätten. Dennoch müsste es den Regierungen der autonomen Regionen gestattet sein, ihre Interessen selbstbewusst zu formulieren. Katalonien, das am 16. November 2003 eine neue Regierung gewählt hat, wird wohl, so man den Programmen der Parteien im katalanischen Parlament glauben darf, bis zum En-de des Jahres 2005 eine Reform seines Autonomiestatuts anstreben. Hierbei würde es um erweiterte Haushaltskompetenzen gehen, um größere Anerkennung katalanischer Institutionen und um den Stellenwert von staatlicher Rahmengesetzgebung gegenüber regionaler Ausführungsgesetze. Im Gegensatz zum baski-schen Vorhaben, geht es den Katalanen nicht um eine Unabhängigkeit von Spanien. Pujol vertrat vielmehr die Position, dass er und seine Kollegen als Regierungschefs der autonomen Regionen mit dem Regierungschef Spaniens unterhalb der Krone per Du – also auf gleicher Verhandlungsebene – stehen sollten. Ibar-retxe setzt den lehendakari lieber in die Reihen der Staats- und Regierungschefs anderer Staaten. Dies manifestierte sich etwa auch, als er in re Irakkonflikt gegenüber Kofi Annan erklärte, die baskische Regierung und das baskische Volk empfänden sich durch die spanische Regierung nicht vertreten.
Außen vor bei dem katalanischen Vorhaben bleibt lediglich die Volkspartei von Regierungschef Aznar, die Erweiterungen der Autonomie der Regionen stets re-serviert gegenüber steht. Am 15. Oktober 2003 präsentierte die Stiftung FAES, der Thinktank der Volkspartei, ihr Positionspapier zur spanischen Verfassung, eine Deklaration des Festhaltens an der jetzigen Verfassung. Dies schließt folgerichtig ein, dass für Vorhaben wie den Plan Ibarretxe, die unter der jetzigen Verfassung nicht verwirklicht werden können, eine Verfassungsänderung keine Unterstützung der Volkspartei finden und daher die erforderliche Mehrheit in den Kammern nicht erreichen würde.
Inzwischen hat die baskische Regierung den Plan Ibarretxe, eine Neufassung des baskischen Autonomiestatuts, an die Zentralregierung überreicht. Die Verfassungen (Statute) der autonomen Regionen müssen von Kongress – hier mit absoluter Mehrheit – und vom Senat als Gesetz verabschiedet werden. Während sich die derzeit gültige Regionalverfassung des Baskenlandes gleich derer anderer Regionen Autonomiestatut nennt, ist vorgelegte Neufassung mit dem selbstbewußteren Titel politisches Statut überschrieben. Da es keinen spanischen Rechtsgelehrten zu geben scheint, der den Plan Ibarretxe für verfassungsmäßig hält – lediglich über das Ausmaß der Verfassungswidrigkeit wird diskutiert – erschien es der Zentralregierung als leichteste Bremse der Vorhabens, diesen Plan unmittelbar an den Verfassungsgerichtshof weiterzureichen. Eine Entscheidung über die Zulässigkeit der Anfechtung nach Artikel 161 Absatz 2 der spanischen Verfassung wird frühestens am 28. November 2003 erwartet. Wird diese positiv beschieden, gewährt die Verfassung dem Gericht daraufhin fünf Monate, über die Begründetheit zu befinden.
Am Rande bemerkt: Bei diesem Verfahren handelt es sich weder um eine erst bei bereits in Kraft getretenen Gesetzen mögliche klassische Normenkontrolle, noch um eine Vorabprüfung auf Verfassungsmäßigkeit – die in Spanien nur vor der Unterzeichnung völkerrechtlicher Verträge fakultativ vorgesehen ist. Vielmehr erlaubt es Artikel 161 Absatz 2 der spanischen Regierung, vor dem Verfassungsge-richt Bestimmungen und Beschlüsse der autonomen Regionalregierungen anzufechten. Dieser Absatz und dessen unzulängliche Ausführung im Verfassungsge-richtsgesetz (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, vom 3. Oktober, zuletzt geändert durch die Ley Orgánica 1/2000, vom 7. Januar) ist häufig kritisiert worden. Bestimmungen (disposiciones) sind gemäß des Verfassungsge-richtsgesetzes Normen ohne Gesetzeskraft, es wurde jedoch versäumt, die Beschlüsse (resoluciones) näher zu definieren. Diese terminologische Ungenauigkeit wurde von der Regierung in Madrid als Weg zum Verfassungsgericht genutzt, jedoch findet diese Gangart unter Spaniens Rechtsgelehrten keinen Zuspruch. Der frühere Vizepräsident des Verfassungsgerichts und Rechtsprofessor Francisco Rubio Llorente nannte diesen Schritt der Regierung „eine unsinnige und juristisch absurde Anwendung“ des Artikels 161 Absatz 2. Technisch gesehen ist der Plan Ibarretxe als solcher Rubio zufolge keine Bestimmung und kein Beschluss, da er weder etwas bestimmt noch etwas beschließt. Die baskische Regierung macht technisch betrachtet lediglich von ihrem Recht Gebrauch, über Gesetzesvorschläge die nationale Gesetzgebung zu beeinflussen. Ohne eigenes Initiativrecht ausgestattet, gewährt die Verfassung den autonomen Regionen die Möglichkeit, die Staatsregierung zu bitten, einen Vorschlag im Parlament einzubringen. Hätte die Regierung den Plan Ibarretxe schlichtweg nicht angenommen, wäre von baskischer Seite ein Gang vor die Verwaltungsgerichtsbarkeit möglich gewesen. Die Zulässigkeitsentscheidung durch das Verfassungsgericht wird folglich mit hoher Spannung erwartet.
Jedoch selbst wenn das Gericht das Vorhaben für verfassungsgemäß erklären würde, fehlten im Kongress in Madrid die Mehrheiten, um eine entsprechende Änderung des baskischen Autonomiestatuts verwirklichen zu können. Ohnehin sind Mehrheiten für Verfassungsänderungen in Spanien schwer zu finden, ein Festhalten am Original von 1978 wird als Garant des sozialen und demokratischen Rechtsstaats betrachtet. Die einzige Verfassungsänderung, die seither stattgefunden hat, betraf 1992 nach dem Beitritt Spaniens zur Europäischen Union die Rechte von nichtspanischen EU-Bürgern. Die Europatauglichkeit der spanischen Verfassung ist im Übrigen ebenfalls ein weites Thema, da sie bei kritischer Sicht der Dinge vor allem durch ihre Nichtexistenz auffällt. Zwar hat man 1992 den Widerspruch zwischen Artikel 13 der Verfassung und Artikel 8B (jetzt: Artikel 19) des EU-Vertrags aufgehoben und auch stand durch Artikel 93 der Verfassung einem Beitritt Spaniens zur Europäischen Union nichts im Wege. Letzterer wurde 1978 im Lichte eines möglichen Beitritts zu den Europäischen Gemeinschaften formuliert. Dennoch findet sich in der spanischen Verfassung keine ausdrückliche Referenz auf die europäische Integration, weiterhin ist unklar, welche Kompetenzen an eine „internationale Organisation oder Institution“ (Artikel 93) abgegeben werden können. Das spanische Verfassungsgericht oder der spanische Gesetzgeber haben diese Ungenauigkeit des wie ein Blankoscheck wirkenden Artikels 93 auch nicht durch der „Solange“-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ähnliche Feststellungen behoben.
Klar ist zum einen, dass die baskische Nationalpartei (PNV-EA) in jedem Fall mit ihrem Vorhaben fortfahren wird, zum anderen, dass die Regierung in Madrid dem entgegenhalten wird, was der spanische Rechtsstaat dafür an Instrumenten zur Verfügung stellt. Ein Gelingen des baskischen Unabhängigkeitsbestrebens – freilich eine Utopie – hätte wahrscheinlich eine Auswirkung wie ein fallender Dominostein: Katalonien, Valencia und Galizien würden mit selbstbewussten Forderungen auf dem Fuße folgen, schließlich wohl auch weitere Regionen. Wenn sich die weiteren autonomen Regionen auch nicht - gleich den Basken - die Unabhängigkeit auf die Fahnen geschrieben haben, so finden sich doch immer wieder kleine Zuständigkeitsgerangel zwischen Staat und Regionen.
In gewisser Weise lebt das spanische System von dieser Dynamik, großzügig betrachtet ein wenig vergleichbar mit der Bund-Länder-Kompetenzverteilung in der Bundesrepublik Deutschland, aber das Funktionieren dieses Systems hängt mit davon ab, dass alle Beteiligten die Idee des zweiten Verfassungsartikels respektieren, die eingangs genannte unauflösbare Einheit Spaniens als Nation aus Nationen.
