Erstellt am: 01.07.2006 Autor: Gesine Wolf-Zimper Status: Bisher nicht definiert
Zuckerbrot und Peitsche - zielgerichtet Sanktionen als effektives Mittel der Terrorbekämpfung?
„Sanktionen sind ein unverzichtbares Mittel, über das der Sicherheitsrat verfügt, um Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit präventiv entgegenzutreten. Sie stellen den notwendigen Mittelweg zwischen einem echten Krieg und bloßen Worten dar“. Diesen Worten des Generalsekretärs der Vereinten Nationen Kofi Annan ist auf den ersten Blick zuzustimmen, insbesondere wenn man bedenkt, dass die Vereinten Nationen aufgrund des Fehlens von geeigneten Durchsetzungsmechanismen auf die Kooperation der Mitgliedsstaaten bei der Einhaltung ihrer Entscheidungen angewiesen sind. Sanktionen stellen in diesem Zusammenhang sowohl eine Strafmöglichkeit als auch – z.B. durch das Inaussichtstellen der Aufhebung von Sanktionen - ein Mittel der Überzeugung dar. Es trifft den Nagel auf den Kopf, wenn behauptet wird, Sanktionen könnten beides sein – „Zuckerbrot und Peitsche“.
Jedoch hat sich der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen längst von der früher gängigen und auch dem aufmerksamen Zeitungsleser eher vertrauten Praxis entfernt, Sanktionen allein in Form von Wirtschaftsembargos, Beschränkungen des Flugverkehrs oder des Verbots von Investitionen in dem sanktionierten Staat zu erlassen. Er ist vielmehr insbesondere im Rahmen der gesteigerten Bemühungen um eine weltweite effektive Terrorismusbekämpfung nach den Ereignissen des 11. September 2001 dazu übergegangen, Sanktionen nicht nur gegen bestimmte Staaten, sondern auch zielgerichtet gegen Einzelpersonen zu verhängen (sog. „targeted sanctions“).
Bei dieser Art der Sanktionen werden die klassischen Maßnahmen eines allgemein gegen ein Land gerichteten Handelsembargos durch gezieltere und selektivere Maßnahmen – wie wirtschaftliche oder finanzielle Sanktionen, Reiseverbote, ein Waffenembargo oder ein Embargo bestimmter Produkte, wie z.B. Rohdiamanten – ersetzt, um die Leiden der Zivilbevölkerung des betreffenden Landes zu mindern und zugleich dem betreffenden Regime und dessen Machthabern echte Sanktionen aufzuerlegen. Insbesondere im Zusammenhang mit Finanzsanktionen, die vor allem die Sperrung von Konten von Einzelpersonen und Firmen beinhalten und weiterhin im Zusammenhang mit Reisebeschränkungen zu Lasten von Regierungsmitgliedern oder Rebellenführern des Ziel-Staates, werden von den Sanktionsausschüssen der Vereinten Nationen regelmäßig im Internet einsehbare Listen mit den Namen der sanktionierten Personen erstellt, um zu gewährleisten, dass die verhängten Sanktionen von den übrigen Mitgliedsstaaten eingehalten werden. Der Einzelne erhält damit eine wachsende Bedeutung als Adressat im Völkerrecht, welches doch klassischerweise als Ordnungsregularium zwischen Staaten konzipiert ist.
Zielgerichtete Sanktionen basieren auf Art. 41 der Charta der Vereinten Nationen (UN-Charta). Danach wird der Sicherheitsrat bei Vorliegen einer Bedrohung oder eines Bruchs des Friedens gem. Art. 39 UN-Charta dazu ermächtigt, Sanktionsmaßnahmen zu ergreifen, die gem. Art. 25 UN-Charta für die Mitgliedsstaaten verbindlich sind. Die Auswahl der Zielpersonen, auf die die Sanktionen Anwendung finden sollen, wird in der Regel einem eigens aufgrund von Art. 28 der vorläufigen Verfahrensordnung des Sicherheitsrates eingesetzten Sanktionskomitee übertragen. Es handelt sich dabei um ein Nebenorgan des Sicherheitsrates gem. Art. 29 der Charta, das sich aus den Mitgliedern des Sicherheitsrates zusammensetzt, also dessen Mitgliederstruktur spiegelbildlich abbildet. Da der Versuch scheiterte, im Jahr 2001 durch eine Arbeitsgruppe des Sicherheitsrates allgemein gültige Verfahrensrichtlinien für die Anwendung von Sanktionen zu entwerfen, verfügt heute jedes Sanktionskomitee über eigene Verfahrensrichtlinien. Im sogenannten listing-Verfahren erstellen und aktualisieren die Sanktionsausschüsse anhand von Geheimdienstinformationen der Mitgliedsstaaten Listen der Zielpersonen. Eine Listung setzt in der Regel einen Konsens innerhalb des Komitees voraus, ebenso wie ein de-listing oder Ausnahmeregelungen, z.B. aufgrund von humanitären Implikationen. Dieser Konsens wird oft im Rahmen einer sog. non-objection-procedure herbeigeführt, wonach eine Listung erfolgt, wenn kein Mitgliedsstaat dem Vorschlag binnen 48 Stunden widersprochen hat.
Zielgerichtete Sanktionen sind momentan im Zusammenhang mit Afghanistan bzw. den Taliban, dem Irak, der Elfenbeinküste, Liberia, Ruanda, dem Sudan, Sierra Leone, Somalia und der Demokratischen Republik Kongo in Kraft. Erst kürzlich wurde Syrien durch die Resolution 1636 (2005) Sanktionen im Zusammenhang mit der Behinderung der Ermittlungen zum Mordfall am libanesischen Staatspräsident Rafik Hariri angedroht, in die Mitglieder der syrischen Regierung verwickelt zu sein verdächtigt werden und auch im Zusammenhang mit der Weigerung der iranischen Regierung, das nationale Atomprogramm einzustellen, werden in der internationalen Gemeinschaft immer drängendere Stimmen laut, auch in diesem Fall Sanktionen zu erlassen. Mit der allgemein der Terrorbekämpfung dienenden Resolution 1373 (2001), die sich nicht gegen einen einzelnen Staat richtet, sondern unabhängig von deren Staatsangehörigkeit zielgerichtete Sanktionen gegen einzelne Personen vorsieht, die mit dem internationalen Terrorismus in Verbindung gebracht werden, hat die Staatengemeinschaft ein weiteres Sanktionsregime geschaffen, welches die bereits genannten in seinem rechtlichen Dimensionen deutlich übersteigt. Knapp 1000 Namen von Einzelpersonen und Firmen oder Gruppierungen stehen zur Zeit insgesamt auf den Sanktionslisten, nur rund 44 wurden bisher wieder von den Listen entfernt. Mehr als die Hälfte Listungen erfolgt im Rahmen des Kampfs gegen den internationalen Terror.
Die einer Individualsanktion zugrunde liegende Annahme besteht darin, dass das Objekt der Sanktion Einfluss auf die Aktivität hat, die man zu beenden beabsichtigt, so zum Beispiel die Finanzierung des Terrorismus oder eines Bürgerkrieges oder der Versorgung von Bürgerkriegsparteien mit Waffen und Material. Insbesondere im Rahmen der Terrorbekämpfung erscheinen „targeted sanctions“ in diesem Zusammenhang geeignet, kurzfristig Erfolge zu erzielen. Im Rahmen des 1373er-Regimes beispielsweise soll einem vom Nationalstaat losgelösten, weltweit operierenden Terror-Netzwerk die finanzielle Grundlage durch das Einfrieren von Finanzmitteln einzelner beteiligter Personen oder Organisationen punktuell entzogen, mit dem Ziel durch die Schwächung einer Gruppe Einzelner das gesamte Räderwerk in Stocken zu bringen.
Allerdings sind in neuerer Zeit Stimmen, die an der Rechtmäßigkeit solcher Individualsanktionen zweifeln, nicht mehr zu überhören. In fünf Fällen hat sich bereits das Europäische Gericht Erster Instanz aufgrund von Klagen von Betroffenen, die sich zu Unrecht auf den Sanktionslisten wähnten, mit der Frage nach der Rechtmäßigkeit von Sanktionsmaßnahmen beschäftigt. Weitere Verfahren sind bei nationalen Gerichten und beim Europäischen Gerichtshof anhängig.
Im Kern der inzwischen immer mehr in den Fokus der Öffentlichkeit rückenden Diskussion stehen folgende Fragestellungen:
- Bereits die Identifizierung eines „Terror-„Netzes“ bereitet Schwierigkeiten. Das fast ungeprüfte Übernehmen von Geheimdienstmaterial der Mitgliedsstaaten im Rahmen des listing kann zu falscher Individualisierung führen.
- Es fehlen klare inhaltliche Kriterien, wann eine Person gelistet werden soll. Die meldenden Staaten – insbesondere die USA – geben ihre sensiblen Quellen nicht preis, so dass die konkreten Gründe für die Auflistung nicht offen gelegt werden können.
- Die Frist von 48 Stunden für einen Widerspruch gegen einen Antrag auf Aufnahme einer Zielperson in die Sanktionsliste ist so kurz, dass eine seriöse Überprüfung des Antrags durch die anderen Mitgliedsstaaten kaum möglich ist.
- Das Recht der Verdächtigen auf rechtliches Gehör ist schon dadurch betroffen, dass es oft an einer Belehrung über ihre Aufnahme in die Liste fehlt.
- Das Konsensverfahren erlaubt den Mitgliedsstaaten des Sicherheitsrates die Blockade einer Entscheidung durch Veto, ein de-listing gegen den Widerstand der USA durchzusetzen ist beispielsweise fast unmöglich.
- Personen, die sich zu Unrecht auf den Sanktionslisten wieder finden, können nach den derzeit geltenden Verfahrensrichtlinien die Sanktionsausschüsse nicht direkt anrufen, sondern nur über den „Umweg“ des eigenen Heimatstaates. Im de-listing-Verfahren liegt die Darlegungs- und Beweislast bei den Rechtsschutz suchenden Personen. Dieser zu entsprechen wird den Betroffenen regelmäßig schwer fallen, da sie dazu auf für sie unzugängliche Geheimdienstergebnisse zurückgreifen müssten.
- Die Ausschüsse stimmen ihre Vorgehensweisen selten untereinander ab, so dass keine interne einheitliche Verwaltungs- und Entscheidungspraxis erkennbar wird.
- Im Falle einer ungerechtfertigten Listung sind keine Entschädigungsleistungen vorgesehen.
- Viele Staaten sind nicht willens oder in der Lage die Sanktionen effektiv umzusetzen.
- Betroffene erhalten meinst keine Erläuterung der Gründe ihrer Aufnahme in die Liste oder der gegen sie erhobenen Vorwürfe.
- Finanzieller Ruin, Reputationsverlust und ein „Stigmatisierungs-Effekt“ ist oft die Folge bei – ggf. fälschlicherweise- gelisteten Personen, ihren Familien oder den Kunden oder Angestellten betroffener Firmen.
Auch wenn bis zum heutigen Tag noch kein Gericht die Rechtswidrigkeit einer Sanktionsmaßnahme des Sicherheitsrates festgestellt hat, so stellen die anhängigen Verfahren dennoch eine deutliche potentielle Bedrohung der Legitimität des Sicherheitsrates dar. Eine Entscheidung eines nationalen oder supranationalen Gerichts, die eine Sanktionsmaßnahme des Sicherheitsrates als rechtswidrig brandmarkt, wäre Wasser auf die Mühlen derjenigen, die bereits seit Jahren den Sicherheitsrat als einen zahnlosen Tiger betrachten und seiner Abschaffung oder zumindest einer Kompetenzbeschränkung positiv gegenüberstehen.
Auch im Kreise der Mitgliedsstaaten regt sich Skepsis, die sich in der politischen Praxis oft darin äußert, dass neue Namen nur sehr zurückhaltend den Sanktionslisten hinzugefügt, oder dass Sanktionen nicht konsequent durchgeführt werden.
Diese Skepsis gründet ebenso auf der fehlenden Transparenz der Entscheidungen der Sanktionskomitees wie auch auf der Tatsache, dass klare Verfahren für die Beantragung von Ausnahmen oder Streichungen von den Sanktionslisten kaum in verlässlicher Form bestehen, und dass betroffene Personen oder Gruppierungen oft nicht von ihrer Listung informiert werden. Auch wenn die Verhängung von Sanktionen ein rein politischer Prozess ist, so werden nun langsam aber sicher auch in der internationalen Diskussion die Defizite deutlich, die ein solcher Prozess auf rechtlicher Ebene zeitigt und die einer klaren und umfassenden Lösung bedürfen. Denn durch unklare oder nicht vorhandene Rechtsschutzmechanismen bedroht ist im Ergebnis nicht nur die Glaubwürdigkeit internationaler Sanktionen im allgemeinen, sondern auch die Glaubwürdigkeit des Sicherheitsrates als zentrales Organ der kollektiven Sicherheit.
Zur Autorin:
Gesine Wolf-Zimper studierte Rechtswissenschaften an den Universitäten Passau, Barcelona und Heidelberg und ist als Rechtsanwältin bei der Sozietät Aderhold v. Dalwigk Knüppel in Frankfurt am Main tätig. Sie ist Doktorandin am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg.
Ausgewählte Literatur:
Peter Wallensten/ Carina Staibano, International Sanctions. Between Words and Wars in the Global System, 2005.
Mehrdad Payandeh, Rechtskontrolle des UN-Sicherheitsrates durch staatliche und überstaatliche Gerichte, ZaöRV 6 (2006), 41-71.
Christian Tietje/ Sandy Hamelmann, Gezielte Finanzsanktionen der Vereinten Nationen im Spannungsfeld zum Gemeinschaftsrecht und zu Menschenrechten, JuS 2006, 299-302.
Christian Schaller, Die Richtigen treffen, Vereinte Nationen 4/2005, 132-138.
Silke Albin, Rechtsschutzlücken bei der Terrorbekämpfung im Völkerrecht, ZRP 2004, 71-73.
