Mission stabiler Euro: Eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes ist dringend notwendig

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, das europäische Instrument zur Garantie eines starken Euro, befindet sich im Moment in seiner größten Krise. Der Pakt, der 1997 vom Europäischen Rat beschlossen wurde (ABl. C 236 vom 2.8.1997), ist bereits in früheren Debatten für tot erklärt worden, jedoch bilden die Entscheidung des Ecofin-Rates, die Defizitverfahren gegen Deutschland und Frankreich auszusetzen, und die daraufhin erfolgte Klageeinreichung durch die Kommission beim EuGH den Gipfel der Krise.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt ist Frucht der Entwicklung der Währungsunion, seine Inhalte zeichneten sich bereits in ihrer ersten Phase ab. Nachdem die Mitgliedstaaten ab dem 1. Juli 1990 begannen, ihre Währungsgesetzgebung zu liberalisieren und den freien Kapitalverkehr zu ermöglichen, brachte der Maastrichtvertrag etwa zwei Jahre später in seinem Artikel 104 die Verpflichtung der Staaten mit sich, übermäßige Haushaltsdefizite zu vermeiden. Diese Verpflichtung ist für den Erfolg des europäischen Wirtschaftsraumes unabdingbar und ist auch für diejenigen Staaten bindend, die schließlich der dritten Stufe der Währungsunion nicht beigetreten sind (Vereinigtes Königreich). Die Vermeidung eines übermäßigen Haushaltsdefizits ist schließlich auch materielles Kernstück des Stabilitätspaktes geworden, definiert bei einer Neuverschuldung eines Staates um über 3 % des realen Bruttoinlandsproduktes.

Erste Defizitverfahren

Dieses ist auch dasjenige der Maastrichtkriterien, das zu Einleitung von Defizitverfahren geführt hat. Währungskommissar Pedro Solbes hat wiederholt angekündigt, seinen Auftrag, die Einhaltung des Paktes zu überwachen, mit akribischer Genauigkeit zu erfüllen und gegebenenfalls verstoßende Staaten vom Rat zur Ordnung rufen zu lassen. Als ersten Staat traf es Portugal, das 2001 eine Neuverschuldung von 4,1 % seines BIP verbuchen musste und im Herbst 2002 die Strenge Solbes’ zu spüren bekam. Es drohten eine Geldbuße von 380 Millionen Euro und das Einfrieren von Geldern aus dem europäischen Kohäsionsfonds. Portugal war jedoch in der Lage, den Anforderungen der entsprechenden Ratsempfehlung [13964/02 (ECOFIN 365)] nach zu kommen und legte 2003 ein Haushaltsdefizit von nur 2,8 % vor. Anders jedoch die folgenden schwarzen Schafe im Währungsbund: Deutschland und Frankreich haben es geschafft, den Pakt in drei konsekutiven Jahren zu brechen und gleichzeitig ein Durchgreifen des Sanktionsprozesses zu verhindern. Nachdem beide Mitgliedstaaten schon mehr Zeit zur Regulierung ihres Defizits unter Anforderungen des Paktes bekommen hatten, als derselbe eigentlich erlaubt, haben sie im dritten erfolglosen Jahr – in dem Deutschland sogar mit einer Gesamtverschuldung von über 65 % ein weiteres Kriterium des Stabilitätspaktes zu brechen drohte – für eine völlige Aussetzung der gegen sie laufenden Defizitverfahren Ratsstimmen gesammelt. Dieser Beschluss wurde gar von Portugal mitgetragen, obschon gerade dieser Mitgliedstaat hierdurch besonders Grund gehabt hätte, sich ungerecht behandelt zu fühlen. Österreich, die Niederlande, Finnland und schließlich auch Spanien stellten sich jedoch geschlossen und mit Bestimmtheit hinter Pedro Solbes und forderten, dass sich die Mitgliedstaaten auch an die Regeln zu halten hätten, die sie gemeinsam beschlossen hatten. Solbes hingegen konnte seine Kollegen am Kabinettstisch der Kommission schließlich überzeugen, dass eine Klageeinreichung gegen die Ratsentscheidung der nun zu tätigende Schritt sei – was insoweit verwundert, als dass Kommissionspräsident Prodi derjenige war, der einmal sagte, der Pakt sei „dumm“.

Interpretationsfähigkeit versus Reformwürdigkeit

„Ich halte den Pakt nicht für dumm, ich halte ihn lediglich für interpretationsfähig“, konterte Bundeskanzler Gerhard Schröder und kündigte damit schon an, dass kommen könnte, was tatsächlich eintrat. In gewisser Weise kann man Schröder Recht geben: Zum einen ist der Pakt nicht dumm, zum anderen aber auch veränderungswürdig. Dem Terminus „interpretationsfähig“ sollte jedoch die Vokabel „reformwürdig“ entgegengehalten werden. Wenn man beginnt, den Vertrag je nach Augenblick der Zeitgeschichte und je nach betreffendem Mitgliedstaat entsprechend enger oder wohlwollender zu interpretieren („aufzuweichen“), dann schwindet Rechtssicherheit in der Europäischen Union, dann schwindet Gleichheit der Mitgliedstaaten und vor allem schwindet dann Vertrauen in die gemeinsame Geldpolitik – Vertrauen, das gerade heute eigentlich noch gestärkt werden müsste.

Rechtssicherheit in der Europäischen Union ist fundamental für eine gesunde Zukunft des europäischen Projektes, insbesondere im neuen Europa der 25 und insbesondere in einem weitgehend integrierten Europa, in dem die Anzahl der intergouvernemental abgestimmten gemeinsamen Tätigkeitsfelder zugunsten der supranational organisierten abnimmt. Ein Mitgliedstaat muss Planungs- und Politiksicherheit haben, muss genau wissen, mit welchen Maßnahmen und Ergebnissen er sich im Rahmen der Verträge bewegt und mit welchen er sie bricht und folglich Sanktionierungen auf sich zieht. Wenn in letzter Konsequenz doch alles verhandelbar bleibt, dann gleitet die Europäische Union wieder zurück auf das intergouvernementale Parkett.

Das Kriterium des Vertrauens in die Volkswirtschaft darf nicht unterschätzt werden! Ein funktionierender Stabilitäts- und Wachstumspakt als Vertrauensgenerator verhindert Kapitalabfluss und Währungsabwertung.

Verantwortung nationaler Fiskalpolitik

Die europäische Währungsunion zeichnet sich besonders dadurch aus, dass die Geldpolitik den Mitgliedsstaaten vollständig entzogen worden ist, während die Haushaltspolitik bei diesen verbleibt. Eine nicht stabilitätsgerechte Haushaltspolitik eines Staates hat somit nicht unmittelbare Auswirkungen auf die Währung, da diese nicht mehr als eigene, nationale Währung existiert. Der Druck auf den Schultern der nationalen Regierungen, eine stabilitätsgerechte Haushaltspolitik durchzusetzen, ist folglich ungleich geringer. An dessen Stelle muss nun eine verantwortliche Eigendisziplin treten. Dies gilt insbesondere jetzt, zu einem Zeitpunkt, zu dem die Europäische Union die Erweiterung von 15 auf 25 Mitgliedstaaten gewagt hat, die Chance eines Staates, seine „Stabilitätslücken“ zu verstecken, also zunimmt ( – womit jedoch in keinem Fall eine Kritik an die Hüterin der Verträge gerichtet werden soll!). Die Aufteilung von Geld- und Haushaltspolitik in verschiedene Hände kann etwa zur Folge haben, dass eine Ausdehnung der Staatsausgaben einer Reihe von Mitgliedstaaten die EZB zu einer restriktiven Geldpolitik bewegt. Daraufhin folgendes hohes Zinsniveau würde eine Investitionsbremse darstellen. Bei Wegfallen des Wechselkursmechanismus’ aufgrund der fixen Wechselkurse innerhalb des Euroraums und der gleichsam für alle wirkenden Geldpolitik, die in so einem Falle im Grunde lediglich die Haushaltspolitik einer Gruppe von Mitgliedsstaaten beantwortet, kann diese Situation nicht hinreichend abgefedert werden. Diese mögliche Folge der Aufteilung der Geld- und Haushaltspolitik in verschiedene Hände macht deutlich, dass die Selbstdisziplin gerade bei der Haushaltspolitik absolut unabdingbar ist.

Weiterhin ist es wichtig, dass alle Mitgliedstaaten gleich behandelt werden. Nichtsdestoweniger haben Deutschland und Frankreich aber nicht ganz Unrecht, wenn sie konstatieren, dass ihre Volkswirtschaften als die größten im Euroraum für denselben von einer immensen Bedeutung sind und dass man dieses Kriterium zu berücksichtigen hätte. Eine Reform des Stabilitätspaktes sollte solche Faktoren berücksichtigen.

Flexible Kriterien und Quote für „gute Zeiten“

Insbesondere muss der Stabilitäts- und Wachstumspakt jedoch dahingehend reformiert werden, dass er anstatt des starren 3 %-Kriteriums flexible Kriterien enthält. Klar ist, dass eine Neuverschuldung, so sie denn jeweils überhaupt notwendig ist, so klein wie möglich gehalten werden muss. Ein Ruf nach flexiblen Kriterien darf jedoch keineswegs mit einem Ruf nach einer Aufweichung des Paktes verwechselt werden! Flexiblere Kriterien, die die jeweilige fiskalpolitische Situationen der einzelnen Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung ihrer übrigen ökonomischen und demographischen Charakteristika und konjunkturellen Lage einbinden, ermöglichen eine strikte Anwendung des Paktes, die wiederum absolut unabdingbar ist für das in seiner Wichtigkeit bereits betonte Vertrauen in die Währung. Weiterhin sollte bei einer Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts die Kontrolle der Einhaltung und die (institutionelle) Gestaltung des Defizitverfahrens überdacht werden: Eine Entpolitisierung der Entscheidung wäre ein wichtiger Beitrag zur Funktionalität des Instruments. Eine starke Minderung des politischen Einflusses auf die Entscheidungen im Defizitverfahren wäre der (adäquate) Preis für flexiblere Kriterien nach eben genanntem Muster.

Unabdingbar ist weiterhin eine Quote für gute Zeiten. Der Stabilitätspakt setzt eine Obergrenze für die Neu- und Gesamtverschuldung der Mitgliedstaaten fest, verpflichtet dieselben jedoch nicht, in guten Zeiten mit den Ressourcen noch besser zu haushalten. Europa braucht aber einen Pakt, der sich sowohl mit den schlechten als auch mit den guten Zeiten auseinandersetzt und ein kohärentes Währungsprogramm gewährleistet. Obwohl Europa wohl immer einer der bedeutendsten Wirtschaftsräume sein wird, wechseln sich auch hier stets sieben fette mit sieben mageren Jahren ab.

Eine in der Tat schwierige Aufgabe ist die Kreation eines Indikators, um ermitteln zu können, ob sich ein Land in volkswirtschaftlich „guten“ oder „schlechten“ Zeiten befindet. Auf ihre essentialia reduziert, stellt sich eine Volkswirtschaft ja als eine Summe von Menschen (mit ihren verschiedenartigen z.T. Nachfrage generierenden Bedürfnissen; mit ihrem Leistungspotential etc.) zusammen und ist daher (glücklicherweise!) keine mathematisch berechenbare Maschine. Dennoch könnte möglicherweise anhand der wirtschaftspolitischen Ziele des magischen Vielecks ein Index („Zeiten-Index“) geschaffen werden, der die gute/schlechte-Zeiten-Frage beantwortet und damit das entsprechende Programm aus dem reformierten Pakt für den jeweiligen Staat verpflichtend macht. Bei aller Wichtigkeit der einzelnen Ziele in der wirtschaftspolitischen Gesamtbetrachtung, sind diese in der währungspolitischen Betrachtung unter dem Aspekt der Berechnung eines „Zeiten-Index“ wohl in folgender aufsteigender Reihenfolge zu gewichten: (Umweltschutz), Verteilungsgerechtigkeit, hoher Beschäftigungsgrad, außenwirtschaftliches Gleichgewicht zugleich mit Preisstabilität, angemessenes und stetiges Wirtschaftswachstum (vgl. Graphik 1).